第四十六條 法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項．或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。
【釋義】 本條是對行政機關依職權進行聽證的規定。
一、行政許可聽證的范圍
聽證程序是行政機關作出行政行為前給予當事人就重要事實表示意見的機會，通過公開、公正、民主的方式達到行政目的程序。就其作用而言，聽證應當適用于所有行政機關的行政行為。但采用聽證程序必然要發生人力、財力的成本，因此，不可能所有的行政行為作出之前均要求舉行聽證。那么，制定一個科學、合理的聽證程序的范圍就是十分必要的。確定聽證的范圍必須遵循一定的原則，即：個人利益與公共利益均衡原則和成本不大于效益原則。首先，聽證程序范圍的設置必須均衡個人利益與公共利益關系，即在有可能嚴重侵害個人利益的情形下適用聽證程序；遇有一般情形，應允許行政機關自由裁量決定是否適用聽證程序；在輕微影響當事人權益的行政決定或當事人放棄獲得聽證權利的情況下，不適用聽證程序。遇有個人利益與國家公共利益發生嚴重沖突的情形，則應優先考慮公共利益。這就是各國在國家安全、軍事、外交領域及緊急情況下均不適用聽證程序的原因。第二，聽證程序的設置還涉及成本與效益的關系。這里的成本是指行政機關適用聽證程序必須負擔的人力和財力。效益是指適用聽證產生的經濟社會綜合效益。如果僅考慮該程序帶來的經濟社會效益，忽視其耗費的成本，那么它也是沒有生命力的程序制度。而如果為了避免人力的耗費而不適用聽證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長遠看和全局看，卻是對行政目的和社會利益、個人利益的嚴重損害，是需要更昂貴的代價彌補的。因此，確定聽證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關系，在成本不大于綜合效益的前提下進行。
從各國的行政程序立法看，原則上將聽證程序限定于行政機關作出對當事人不利的行為中。但對于何為“對當事人不利的行為”，行政機關拒絕申請許可的行為是否為不利行政行為，則有不同的意見。一種觀點認為，拒絕當事人申請的情形，由于當事人尚未存有具體的法律地位，所以即使拒絕，也不致對其權利產生干涉的效果，所以當事人無權要求聽證。具體而言，如果當事人本來就沒有請求的權利，且行政機關拒絕也是合法的，當然就不會損害他的權利。如果當事人具有請求權而受到行政機關違法拒絕時，由于當事人的法律地位，尚須經由許可處分才能加以確認，在未確認前，他仍未獲得法律地位，所以行政機關的拒絕也無干涉可言。例如，日本行政程序法規定的“不利益處分”就不包括“拒絕申請”的行為，該法關于申請，并未設有聽證等程序上的權利。另一種觀點則認為，行政機關拒絕申請的行為與其他干涉行為并無區別。雖然申請人在未獲許可前并無特定權益和法律地位，但他根據法律規定提出申請本身就證明他與行政機關之間存有不同于普通人的法律關系，行政機關作出的行為必然直接影響到他可能享有的權益。因而，行政機關作出不利于申請人的拒絕行政行為時，應當給予申請人一個陳述其觀點、說明事實情況的機會。例如，荷蘭行政程序法規定，“行政機關作出否定一個申請的全部或一部分的決定之前，該行政機關應當給予申請人讓他陳述其觀點的機會，即聽證。”在普通法國家，人們公認許可權是一項極大的影響公民權利與自由，特別是影響人的生計的重要權利，單就這一點就要求行政程序必須公正。沒有必要劃清要求頒發許可證的初次申請與吊銷或不延長已發許可證之間的原則界限。初次許可申請人在被拒絕批準前通常應當被允許陳述案由。
根據本條的規定，行政機關作出行政許可決定，在下列情況下，應當主動舉行聽證：（1）行政機關認為需要聽證的涉及公共利益的重大行政許可事項；（2）法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項。
二、行政機關依職權應當進行聽證的情形
1．法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項
對于行政許可行為的聽證，目前在我國的法律、法規、規章中作規定的還為數較少，只有個別的作了規定。如，公共文化體育設施條例規定：“因城鄉建設確需拆除公共文化體育設施或者改變其功能、用途的，有關地方人民政府在作出決定前，應當組織專家論證，并征得上一級人民政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報上一級人民政府批準。”“涉及大型公共文化體育設施的，上一級人民政府在批準前，應當舉行聽證會，聽取公眾意見。”外國投資者并購境內企業暫行規定規定：“外國投資者并購境內企業涉及本規定第19條所述情形之一，外經貿部和國家工商行政管理總局認為可能造成過度集中，妨害正當競爭、損害消費者利益的，應自收到規定報送的全部文件之日起90日內，共同或經協商單獨召集有關部門、機構、企業以及其他利害關系方舉行聽證會。并依法決定批準或不批準。”利用外資改組國有企業暫行規定規定：“利用外資改組國有企業，改組方應當向同級經濟貿易主管部門提出改組申請。接受申請的經濟貿易主管部門應當依照《指導外商投資方向規定》的權限和有關法律法規進行審核。中央企業及其全資或具有控制權的企業進行改組的、被改組企業直接或間接持有上市公司股權的、改組后的企業資產總額不低于3000萬美元的，由國務院經濟貿易主管部門審核；對可能導致市場壟斷、妨礙公平競爭的，在審核前組織聽證。”上述規定中設置的聽證程序，主要是從公共利益的角度考慮的。隨著我國民主程度的進一步提高，法律、法規和規章中規定聽證程序的將越來越多。凡法律、法規和規章中明確規定聽證程序，行政許可屬于其規定的情形的，行政機關在作出行政許可決定前，應當舉行聽證。
2．行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項
行政許可是一種授益性的行政行為，對于申請人來說，取得行政許可，意味著獲得一種權利能力，有權從事某種活動。因此，行政機關應申請人的要求作出頒發行政許可的決定，申請人不會要求聽證。但是，一些行政許可涉及公共利益的重大事項，如征地拆遷、環境污染和城市建設等，影響的是不特定的多數人的利益，且這種影響一般是全局性的、長期的和潛在的。個別的公民、法人和其他組織由于對信息掌握等原因，在行政許可對其當下的切身利益沒有直接影響的情況下，他們并不能夠立即感知或了解行政許可可能對他們的將來產生的直接或間接的影響，因此，這時他們也不會要求聽證。但這類行政許可實施后，又確有可能對社會帶來很大的影響。這就要求行政機關對行政許可申請進行審查的過程中，應當考量行政許可事項是否會影響到公共利益。如果行政機關認為行政許可事項對公共利益可能產生較大的影響，行政機關就應當將有關的行政許可事項予以公告，使社會對此予以關注，聽取社會各界包括有關專家的意見。行政機關經過對申請人的利益與公共利益進行考量后，認為準予許可不會對公共利益造成損害的，應當作出準予許可的決定；反之，則應拒絕頒發許可。
第四十七條 行政許可直接涉及申請人與他人之間巨大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。
申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用。
【釋義】 本條是對行政機關依申請進行聽證的規定。
一、行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，申請人和利害關系人有要求聽證的權利
1．“他人”的范圍。這里的“他人”是指行政機關和申請人以外的同行政許可的實施有直接利益關系的個人或組織。在有數量限制的行政許可中，雖然申請人之間是競爭關系，存在直接的利益關系，甲申請人取得許可，乙申請人便不能取得許可，但申請人之間在申請的過程中，相互間不構成第三人關系。在這個過程中，行政機關通過招標、拍賣程序等法定方式，調整申請人之間的關系和取得許可的優先順序，確定被許可人，而不必使用聽證程序。
2．直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的界定。在現實中較常見的是，涉及申請人與第三人之間民事的相鄰權關系。例如，申請人擬在某地實施一個建設項目，該項目將對其周圍的個人、組織的生產經營和生活帶來較大的影響，如給民居造成的采光影響、噪聲污染或水源污染等，或者該項目使周邊原有企業無法開展正常的生產經營活動等。如果實施了申請的行政許可，則會給利害關系人造成損害。在有數量限制的許可中，后申請的人與已取得行政許可的被許可人，一般來說存在競爭關系，如果已取得行政許可的個人或組織，認為申請的行政許可將給其經濟利益造成較大損失，是否構成“直接涉及申請人與第三人之間重大利益關系”？有的認為，在這種情況下，申請的行政許可可能給已取得行政許可的人造成的不是對其已有財產的損害，而是間接損失，不屬于“直接涉及申請人與第三人之間重大利益關系”。一般來說，直接損失與間接損失的劃分，對于違約責任、侵權責任的認定，是至關重要的。作出是否準予的行政許可決定，無論是會造成直接損失，還是造成間接損失，都是對申請人或第三人的一種不利處分，都是關系到其重大利益的，因此，應當適用聽證程序。當然對間接損失的認定，不能無限擴大，應當遵循合理預期的原則。在美國的行政程序中，競爭人甚至消費者都屬于利害關系人。例如，美國聯邦電訊委員會批準了一項要求建立一個電臺的申請，這個電臺將使用與另一利害關系人的電臺使用的同一頻率。新設的電臺對利害關系人的電臺會產生電波干擾，因此，在此申請被批準以前利害關系人有權作為當事人介入聽證程序。在另一個案件中，美國聯邦電訊委員會批準，在該地區另建一個電臺之前，正在開業的電臺所有人有獲得聽證的權利，因為新電臺對廣告收入的競爭，將使遭受經濟損害。
至于何為“重大利益”，本法沒有作出具體規定。對于申請人和第三人來說，許多事項自身的利益都被認為是其重大利益，本法中將認定權授予行政機關，行政機關對此有一定的自由裁量權。
二、行政機關的義務
1．告知的義務。如果行政機關認定行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，行政機關在作出行政許可決定前，必須告知申請人、利害關系人有要求聽證的權利。申請人、利害關系人有權要求舉行聽證，同時也有權放棄聽證的權利。由于擬作出的行政許可決定，一般來說對申請人和利害關系人的影響是不同的，其中一方將承受不利影響。因此，對于申請人和利害關系人中一方放棄聽證，另一方尤其是將承受不利影響的一方要求聽證的，行政機關應當舉行聽證。行政機關告知申請人、利害關系人有聽證的權利，一般來說應當以書面的形式告知。申請人和利害關系人在被告知聽證權利之日起5日內提出聽證申請的，應向行政機關提交書面申請。除非遇有不可抗力或者有正當的理由，申請人、利害關系人在被告知5日內未提出書面申請的，視為放棄聽證。
2．在法定期限內舉行聽證。行政機關在收到申請人、利害關系人要求舉行聽證的申請書之日起20日內，應當舉行聽證。
3．承擔聽證費用。組織聽證的費用指行政機關舉行聽證所支付的費用，如必要的辦公經費等，不包括當事人聘請律師、取得證據等個人所應支付的費用。組織聽證的費用，由行政機關承擔，申請人、利害關系人不承擔聽證的費用。作出這樣的規定，是為了保障當事人行使聽證的權利。
第四十八條 聽證按照下列程序進行：
（一）行政機關應當于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關系人，必要時予以公告；
（二）聽證應當公開舉行；
（三）行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關系的，有權申請回避；
（四）舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應當提供審查意見的證據、理由，申請人、利害關系人可以提出證據，并進行申辯和質證；
（五）聽證應當制作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽字或者蓋章。
行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。
【釋義】 本條是對聽證程序的規定。
1．關于聽證通知
聽證涉及當事人的重要權利，當事人必須了解聽證所涉及的事項，聽證如何進行，只有這樣才能進行充分的準備。因此，在合理的時間前得到通知是當事人的權利，也是程序公平的要求。通知一般采用書面的方式進行，必要時，可以公告。關于通知的時間，本法規定應當于舉行聽證的7日前通知。通知的內容除舉行聽證的時間、地點外，一般還應包括聽證所要涉及的問題，行政機關擬作出的行政許可決定的內容以及當事人程序上的權利。
2．關于聽證公開原則
行政許可聽證應當公開舉行，這就要求在聽證的過程中，允許公眾，特別是新聞記者在場旁聽。對于當事人來說，公開聽證是行政決定獲得其認可的基礎。通過公開聽證，即使作出的行政決定不利于當事人，但由于該決定是通過公正的程序作出的，當事人也較容易接受并執行。對于公眾來說，參與聽證可以了解行政決策的過程，并加強對行政機關的監督。對于行政機關來說，公開聽證，可以增強行政機關及其工作人員的責任心，同時也是對公眾進行教育的機會。
如果聽證的事項涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的，不應公開舉行聽證。（參見第四十條）
3．關于聽證主持人
聽證主持人在聽證程序中的地位類似司法程序中的法官。他負責聽證程序的進行。聽證主持人是否具有獨立地位，對于聽證程序的公正性十分重要。為此，指定聽證主持人應當遵循職能分離的原則。根據本法的規定，行政機關應當指定審查行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，也就是說，聽證主持人可以是同一行政許可機關的工作人員，但不能是負責行政許可審查的工作人員。職能分離原則，是為了有利于聽證主持人在聽證的過程中能夠客觀公正，不將其調查時得到的印象帶到聽證程序中來，避免偏見。
為保障聽證主持人的獨立性，本法規定，申請人或者利害關系人認為主持人與本行政許可事項有直接利害關系的，有權申請回避。利害關系，主要指經濟上的利害關系，即個人對案件的裁決結果能直接得到利益或喪失利益。主持人與行政許可事項有直接利害關系的，主持人應當主動申請回避，申請人或者利害關系人也有權申請回避。
在聽證的過程中，聽證主持人享有指揮聽證的進行，訊問證人，安排證據的調查順序，對妨礙聽證的人采取必要的措施，對聽證中出現的程序問題作出決定等權力。
4．關于舉證和質證
（1）舉證責任。在聽證程序中，負責審查行政許可申請的行政機關，負有主要的舉證責任，行政機關應當提供審查意見，包括擬作出行政許可決定的證據、理由和依據。這是因為，首先，聽證的內容不僅包括擬作出行政許可決定的事實和依據，還包括行政機關擬作出的決定本身。行政機關在審查行政許可申請的過程中，應當充分進行調查、收集證據，然后依據事實和有關法律提出審查意見。行政機關在行政許可程序中的職權，決定其在聽證中應當負主要的舉證責任。第二，只有行政機關對審查意見提供充分的證據、理由和依據，申請人或者利害關系人才能了解行政機關的審查意見是否有事實和法律的依據，才能有針對性地進行申辯和質證。
對于申請人和利害關系人來說，提出自己的主張并提供相關的證據，既是當事人的權利，也是其義務。聽證程序就是聽取當事人的意見，聽證的性質決定了申請人和利害關系人在聽證過程中更多的是享有權利，而不是承擔義務。因此，舉證主要是申請人和利害關系人的權利。另一方面，申請人或者利害關系人實際上掌握和控制著有利于自己的一些證據，在某類案件中，由行政機關承擔舉證責任往往困難較大，而當事人承擔舉證責任則比較容易。由其承擔一定的舉證責任不僅符合公平的要求，同時也有利于提高行政效率。
聽證主持人不直接參加本案的調查取證，但應參與各方討論，促使當事人闡明不清楚的申請內容，完善不充分的陳述，并對有關事實進行解釋。
（2）質證。聽證程序中，申請人和利害關系人不僅有提供證據為自己辯護的權利，而且還享有知曉和駁斥行政機關提供的證據的權利。質證是辨別證據真偽的有效辦法，既是當事人的權利，又是聽證程序中的一項必要的手段。但質證不能濫用，否則就會導致拖延時間，降低效率。因此，在聽證程序，聽證主持人應當根據具體情況，限定質證的范圍。例如，對于重復的和與案件無關的證據，不需要質證；可以憑直接觀察、測驗或計算而確定的事實，不需質證；傳聞證據不需要質證；等等。
5．關于聽證筆錄
在聽證程序中，行政機關應當對聽證過程進行書面記錄，制作成聽證筆錄。聽證筆錄一般應當包括以下內容：（1）聽證案件名稱；（2）聽證主持人的姓名、職稱；（3）到場的當事人的姓名、住址等；（4）聽證的時間、地點；（5）聽證是否公開；（6）當事人的陳述、申辯和發問；（7）證據調查的內容；（8）主持人認為重要的其他事項。在聽證結束時，聽證筆錄應當出示給聽證參加人，并由審查行政許可申請的工作人員、申請人、利害關系人以及證人確認聽證記錄無誤后簽字或者蓋章。
6．作出聽證決定的依據
從各國行政程序法關于聽證會制度的規定來看，都對聽證記錄對行政機關的最終決定的約束力作了規定，但聽證記錄對行政機關決定的約束力程度不一樣。有兩種做法：一種是美國的案卷排他性原則，即行政機關的決定必須根據聽證會案卷作出，不能在案卷之外，以當事人不知道或沒有論證的事實作為行政決定的根據，否則，行政裁決無效。案卷排他性原則在美國被認為是正式聽證的核心內容，其目的在于維護聽證的公正性，有的觀點認為，如果行政機關可以根據聽證以外的證據作出決定，當事人的聽證權就會毫無意義；另一種是德國、韓國、日本和瑞士等國家規定的聽證記錄對行政決定的作出有一定的約束力，但行政決定不是必須以聽證記錄作根據。根據這些國家行政程序法的規定，聽證記錄對行政機關的決定有一定的約束力，行政機關應斟酌聽證記錄作出行政決定，但行政機關不是必須以聽證記錄為根據，只有在行政程序法之外的其他法律明確規定以聽證記錄為根據的，行政機關才必須以聽證記錄為根據、不能以聽證記錄之外或當事人不知道或沒有論證的事實作根據。
目前，我國的行政處罰法、價格法以及一些法規、規章對聽證程序作出了規定，但由于缺乏聽證筆錄對行政決定的約束力的規定，導致一些聽證會聽而不證，沒有真正發揮聽證會制度保護公民重大合法權益、保證行政機關作出正確決定的作用。在本法中，聽證筆錄對行政許可決定的約束力，作出了明確的規定，即行政機關應當根據聽證筆錄，作出是否準予行政許可的決定。
【釋義】 本條是對行政機關依職權進行聽證的規定。
一、行政許可聽證的范圍
聽證程序是行政機關作出行政行為前給予當事人就重要事實表示意見的機會，通過公開、公正、民主的方式達到行政目的程序。就其作用而言，聽證應當適用于所有行政機關的行政行為。但采用聽證程序必然要發生人力、財力的成本，因此，不可能所有的行政行為作出之前均要求舉行聽證。那么，制定一個科學、合理的聽證程序的范圍就是十分必要的。確定聽證的范圍必須遵循一定的原則，即：個人利益與公共利益均衡原則和成本不大于效益原則。首先，聽證程序范圍的設置必須均衡個人利益與公共利益關系，即在有可能嚴重侵害個人利益的情形下適用聽證程序；遇有一般情形，應允許行政機關自由裁量決定是否適用聽證程序；在輕微影響當事人權益的行政決定或當事人放棄獲得聽證權利的情況下，不適用聽證程序。遇有個人利益與國家公共利益發生嚴重沖突的情形，則應優先考慮公共利益。這就是各國在國家安全、軍事、外交領域及緊急情況下均不適用聽證程序的原因。第二，聽證程序的設置還涉及成本與效益的關系。這里的成本是指行政機關適用聽證程序必須負擔的人力和財力。效益是指適用聽證產生的經濟社會綜合效益。如果僅考慮該程序帶來的經濟社會效益，忽視其耗費的成本，那么它也是沒有生命力的程序制度。而如果為了避免人力的耗費而不適用聽證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長遠看和全局看，卻是對行政目的和社會利益、個人利益的嚴重損害，是需要更昂貴的代價彌補的。因此，確定聽證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關系，在成本不大于綜合效益的前提下進行。
從各國的行政程序立法看，原則上將聽證程序限定于行政機關作出對當事人不利的行為中。但對于何為“對當事人不利的行為”，行政機關拒絕申請許可的行為是否為不利行政行為，則有不同的意見。一種觀點認為，拒絕當事人申請的情形，由于當事人尚未存有具體的法律地位，所以即使拒絕，也不致對其權利產生干涉的效果，所以當事人無權要求聽證。具體而言，如果當事人本來就沒有請求的權利，且行政機關拒絕也是合法的，當然就不會損害他的權利。如果當事人具有請求權而受到行政機關違法拒絕時，由于當事人的法律地位，尚須經由許可處分才能加以確認，在未確認前，他仍未獲得法律地位，所以行政機關的拒絕也無干涉可言。例如，日本行政程序法規定的“不利益處分”就不包括“拒絕申請”的行為，該法關于申請，并未設有聽證等程序上的權利。另一種觀點則認為，行政機關拒絕申請的行為與其他干涉行為并無區別。雖然申請人在未獲許可前并無特定權益和法律地位，但他根據法律規定提出申請本身就證明他與行政機關之間存有不同于普通人的法律關系，行政機關作出的行為必然直接影響到他可能享有的權益。因而，行政機關作出不利于申請人的拒絕行政行為時，應當給予申請人一個陳述其觀點、說明事實情況的機會。例如，荷蘭行政程序法規定，“行政機關作出否定一個申請的全部或一部分的決定之前，該行政機關應當給予申請人讓他陳述其觀點的機會，即聽證。”在普通法國家，人們公認許可權是一項極大的影響公民權利與自由，特別是影響人的生計的重要權利，單就這一點就要求行政程序必須公正。沒有必要劃清要求頒發許可證的初次申請與吊銷或不延長已發許可證之間的原則界限。初次許可申請人在被拒絕批準前通常應當被允許陳述案由。
根據本條的規定，行政機關作出行政許可決定，在下列情況下，應當主動舉行聽證：（1）行政機關認為需要聽證的涉及公共利益的重大行政許可事項；（2）法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項。
二、行政機關依職權應當進行聽證的情形
1．法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項
對于行政許可行為的聽證，目前在我國的法律、法規、規章中作規定的還為數較少，只有個別的作了規定。如，公共文化體育設施條例規定：“因城鄉建設確需拆除公共文化體育設施或者改變其功能、用途的，有關地方人民政府在作出決定前，應當組織專家論證，并征得上一級人民政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報上一級人民政府批準。”“涉及大型公共文化體育設施的，上一級人民政府在批準前，應當舉行聽證會，聽取公眾意見。”外國投資者并購境內企業暫行規定規定：“外國投資者并購境內企業涉及本規定第19條所述情形之一，外經貿部和國家工商行政管理總局認為可能造成過度集中，妨害正當競爭、損害消費者利益的，應自收到規定報送的全部文件之日起90日內，共同或經協商單獨召集有關部門、機構、企業以及其他利害關系方舉行聽證會。并依法決定批準或不批準。”利用外資改組國有企業暫行規定規定：“利用外資改組國有企業，改組方應當向同級經濟貿易主管部門提出改組申請。接受申請的經濟貿易主管部門應當依照《指導外商投資方向規定》的權限和有關法律法規進行審核。中央企業及其全資或具有控制權的企業進行改組的、被改組企業直接或間接持有上市公司股權的、改組后的企業資產總額不低于3000萬美元的，由國務院經濟貿易主管部門審核；對可能導致市場壟斷、妨礙公平競爭的，在審核前組織聽證。”上述規定中設置的聽證程序，主要是從公共利益的角度考慮的。隨著我國民主程度的進一步提高，法律、法規和規章中規定聽證程序的將越來越多。凡法律、法規和規章中明確規定聽證程序，行政許可屬于其規定的情形的，行政機關在作出行政許可決定前，應當舉行聽證。
2．行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項
行政許可是一種授益性的行政行為，對于申請人來說，取得行政許可，意味著獲得一種權利能力，有權從事某種活動。因此，行政機關應申請人的要求作出頒發行政許可的決定，申請人不會要求聽證。但是，一些行政許可涉及公共利益的重大事項，如征地拆遷、環境污染和城市建設等，影響的是不特定的多數人的利益，且這種影響一般是全局性的、長期的和潛在的。個別的公民、法人和其他組織由于對信息掌握等原因，在行政許可對其當下的切身利益沒有直接影響的情況下，他們并不能夠立即感知或了解行政許可可能對他們的將來產生的直接或間接的影響，因此，這時他們也不會要求聽證。但這類行政許可實施后，又確有可能對社會帶來很大的影響。這就要求行政機關對行政許可申請進行審查的過程中，應當考量行政許可事項是否會影響到公共利益。如果行政機關認為行政許可事項對公共利益可能產生較大的影響，行政機關就應當將有關的行政許可事項予以公告，使社會對此予以關注，聽取社會各界包括有關專家的意見。行政機關經過對申請人的利益與公共利益進行考量后，認為準予許可不會對公共利益造成損害的，應當作出準予許可的決定；反之，則應拒絕頒發許可。
第四十七條 行政許可直接涉及申請人與他人之間巨大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。
申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用。
【釋義】 本條是對行政機關依申請進行聽證的規定。
一、行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，申請人和利害關系人有要求聽證的權利
1．“他人”的范圍。這里的“他人”是指行政機關和申請人以外的同行政許可的實施有直接利益關系的個人或組織。在有數量限制的行政許可中，雖然申請人之間是競爭關系，存在直接的利益關系，甲申請人取得許可，乙申請人便不能取得許可，但申請人之間在申請的過程中，相互間不構成第三人關系。在這個過程中，行政機關通過招標、拍賣程序等法定方式，調整申請人之間的關系和取得許可的優先順序，確定被許可人，而不必使用聽證程序。
2．直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的界定。在現實中較常見的是，涉及申請人與第三人之間民事的相鄰權關系。例如，申請人擬在某地實施一個建設項目，該項目將對其周圍的個人、組織的生產經營和生活帶來較大的影響，如給民居造成的采光影響、噪聲污染或水源污染等，或者該項目使周邊原有企業無法開展正常的生產經營活動等。如果實施了申請的行政許可，則會給利害關系人造成損害。在有數量限制的許可中，后申請的人與已取得行政許可的被許可人，一般來說存在競爭關系，如果已取得行政許可的個人或組織，認為申請的行政許可將給其經濟利益造成較大損失，是否構成“直接涉及申請人與第三人之間重大利益關系”？有的認為，在這種情況下，申請的行政許可可能給已取得行政許可的人造成的不是對其已有財產的損害，而是間接損失，不屬于“直接涉及申請人與第三人之間重大利益關系”。一般來說，直接損失與間接損失的劃分，對于違約責任、侵權責任的認定，是至關重要的。作出是否準予的行政許可決定，無論是會造成直接損失，還是造成間接損失，都是對申請人或第三人的一種不利處分，都是關系到其重大利益的，因此，應當適用聽證程序。當然對間接損失的認定，不能無限擴大，應當遵循合理預期的原則。在美國的行政程序中，競爭人甚至消費者都屬于利害關系人。例如，美國聯邦電訊委員會批準了一項要求建立一個電臺的申請，這個電臺將使用與另一利害關系人的電臺使用的同一頻率。新設的電臺對利害關系人的電臺會產生電波干擾，因此，在此申請被批準以前利害關系人有權作為當事人介入聽證程序。在另一個案件中，美國聯邦電訊委員會批準，在該地區另建一個電臺之前，正在開業的電臺所有人有獲得聽證的權利，因為新電臺對廣告收入的競爭，將使遭受經濟損害。
至于何為“重大利益”，本法沒有作出具體規定。對于申請人和第三人來說，許多事項自身的利益都被認為是其重大利益，本法中將認定權授予行政機關，行政機關對此有一定的自由裁量權。
二、行政機關的義務
1．告知的義務。如果行政機關認定行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，行政機關在作出行政許可決定前，必須告知申請人、利害關系人有要求聽證的權利。申請人、利害關系人有權要求舉行聽證，同時也有權放棄聽證的權利。由于擬作出的行政許可決定，一般來說對申請人和利害關系人的影響是不同的，其中一方將承受不利影響。因此，對于申請人和利害關系人中一方放棄聽證，另一方尤其是將承受不利影響的一方要求聽證的，行政機關應當舉行聽證。行政機關告知申請人、利害關系人有聽證的權利，一般來說應當以書面的形式告知。申請人和利害關系人在被告知聽證權利之日起5日內提出聽證申請的，應向行政機關提交書面申請。除非遇有不可抗力或者有正當的理由，申請人、利害關系人在被告知5日內未提出書面申請的，視為放棄聽證。
2．在法定期限內舉行聽證。行政機關在收到申請人、利害關系人要求舉行聽證的申請書之日起20日內，應當舉行聽證。
3．承擔聽證費用。組織聽證的費用指行政機關舉行聽證所支付的費用，如必要的辦公經費等，不包括當事人聘請律師、取得證據等個人所應支付的費用。組織聽證的費用，由行政機關承擔，申請人、利害關系人不承擔聽證的費用。作出這樣的規定，是為了保障當事人行使聽證的權利。
第四十八條 聽證按照下列程序進行：
（一）行政機關應當于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關系人，必要時予以公告；
（二）聽證應當公開舉行；
（三）行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關系的，有權申請回避；
（四）舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應當提供審查意見的證據、理由，申請人、利害關系人可以提出證據，并進行申辯和質證；
（五）聽證應當制作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽字或者蓋章。
行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。
【釋義】 本條是對聽證程序的規定。
1．關于聽證通知
聽證涉及當事人的重要權利，當事人必須了解聽證所涉及的事項，聽證如何進行，只有這樣才能進行充分的準備。因此，在合理的時間前得到通知是當事人的權利，也是程序公平的要求。通知一般采用書面的方式進行，必要時，可以公告。關于通知的時間，本法規定應當于舉行聽證的7日前通知。通知的內容除舉行聽證的時間、地點外，一般還應包括聽證所要涉及的問題，行政機關擬作出的行政許可決定的內容以及當事人程序上的權利。
2．關于聽證公開原則
行政許可聽證應當公開舉行，這就要求在聽證的過程中，允許公眾，特別是新聞記者在場旁聽。對于當事人來說，公開聽證是行政決定獲得其認可的基礎。通過公開聽證，即使作出的行政決定不利于當事人，但由于該決定是通過公正的程序作出的，當事人也較容易接受并執行。對于公眾來說，參與聽證可以了解行政決策的過程，并加強對行政機關的監督。對于行政機關來說，公開聽證，可以增強行政機關及其工作人員的責任心，同時也是對公眾進行教育的機會。
如果聽證的事項涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的，不應公開舉行聽證。（參見第四十條）
3．關于聽證主持人
聽證主持人在聽證程序中的地位類似司法程序中的法官。他負責聽證程序的進行。聽證主持人是否具有獨立地位，對于聽證程序的公正性十分重要。為此，指定聽證主持人應當遵循職能分離的原則。根據本法的規定，行政機關應當指定審查行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，也就是說，聽證主持人可以是同一行政許可機關的工作人員，但不能是負責行政許可審查的工作人員。職能分離原則，是為了有利于聽證主持人在聽證的過程中能夠客觀公正，不將其調查時得到的印象帶到聽證程序中來，避免偏見。
為保障聽證主持人的獨立性，本法規定，申請人或者利害關系人認為主持人與本行政許可事項有直接利害關系的，有權申請回避。利害關系，主要指經濟上的利害關系，即個人對案件的裁決結果能直接得到利益或喪失利益。主持人與行政許可事項有直接利害關系的，主持人應當主動申請回避，申請人或者利害關系人也有權申請回避。
在聽證的過程中，聽證主持人享有指揮聽證的進行，訊問證人，安排證據的調查順序，對妨礙聽證的人采取必要的措施，對聽證中出現的程序問題作出決定等權力。
4．關于舉證和質證
（1）舉證責任。在聽證程序中，負責審查行政許可申請的行政機關，負有主要的舉證責任，行政機關應當提供審查意見，包括擬作出行政許可決定的證據、理由和依據。這是因為，首先，聽證的內容不僅包括擬作出行政許可決定的事實和依據，還包括行政機關擬作出的決定本身。行政機關在審查行政許可申請的過程中，應當充分進行調查、收集證據，然后依據事實和有關法律提出審查意見。行政機關在行政許可程序中的職權，決定其在聽證中應當負主要的舉證責任。第二，只有行政機關對審查意見提供充分的證據、理由和依據，申請人或者利害關系人才能了解行政機關的審查意見是否有事實和法律的依據，才能有針對性地進行申辯和質證。
對于申請人和利害關系人來說，提出自己的主張并提供相關的證據，既是當事人的權利，也是其義務。聽證程序就是聽取當事人的意見，聽證的性質決定了申請人和利害關系人在聽證過程中更多的是享有權利，而不是承擔義務。因此，舉證主要是申請人和利害關系人的權利。另一方面，申請人或者利害關系人實際上掌握和控制著有利于自己的一些證據，在某類案件中，由行政機關承擔舉證責任往往困難較大，而當事人承擔舉證責任則比較容易。由其承擔一定的舉證責任不僅符合公平的要求，同時也有利于提高行政效率。
聽證主持人不直接參加本案的調查取證，但應參與各方討論，促使當事人闡明不清楚的申請內容，完善不充分的陳述，并對有關事實進行解釋。
（2）質證。聽證程序中，申請人和利害關系人不僅有提供證據為自己辯護的權利，而且還享有知曉和駁斥行政機關提供的證據的權利。質證是辨別證據真偽的有效辦法，既是當事人的權利，又是聽證程序中的一項必要的手段。但質證不能濫用，否則就會導致拖延時間，降低效率。因此，在聽證程序，聽證主持人應當根據具體情況，限定質證的范圍。例如，對于重復的和與案件無關的證據，不需要質證；可以憑直接觀察、測驗或計算而確定的事實，不需質證；傳聞證據不需要質證；等等。
5．關于聽證筆錄
在聽證程序中，行政機關應當對聽證過程進行書面記錄，制作成聽證筆錄。聽證筆錄一般應當包括以下內容：（1）聽證案件名稱；（2）聽證主持人的姓名、職稱；（3）到場的當事人的姓名、住址等；（4）聽證的時間、地點；（5）聽證是否公開；（6）當事人的陳述、申辯和發問；（7）證據調查的內容；（8）主持人認為重要的其他事項。在聽證結束時，聽證筆錄應當出示給聽證參加人，并由審查行政許可申請的工作人員、申請人、利害關系人以及證人確認聽證記錄無誤后簽字或者蓋章。
6．作出聽證決定的依據
從各國行政程序法關于聽證會制度的規定來看，都對聽證記錄對行政機關的最終決定的約束力作了規定，但聽證記錄對行政機關決定的約束力程度不一樣。有兩種做法：一種是美國的案卷排他性原則，即行政機關的決定必須根據聽證會案卷作出，不能在案卷之外，以當事人不知道或沒有論證的事實作為行政決定的根據，否則，行政裁決無效。案卷排他性原則在美國被認為是正式聽證的核心內容，其目的在于維護聽證的公正性，有的觀點認為，如果行政機關可以根據聽證以外的證據作出決定，當事人的聽證權就會毫無意義；另一種是德國、韓國、日本和瑞士等國家規定的聽證記錄對行政決定的作出有一定的約束力，但行政決定不是必須以聽證記錄作根據。根據這些國家行政程序法的規定，聽證記錄對行政機關的決定有一定的約束力，行政機關應斟酌聽證記錄作出行政決定，但行政機關不是必須以聽證記錄為根據，只有在行政程序法之外的其他法律明確規定以聽證記錄為根據的，行政機關才必須以聽證記錄為根據、不能以聽證記錄之外或當事人不知道或沒有論證的事實作根據。
目前，我國的行政處罰法、價格法以及一些法規、規章對聽證程序作出了規定，但由于缺乏聽證筆錄對行政決定的約束力的規定，導致一些聽證會聽而不證，沒有真正發揮聽證會制度保護公民重大合法權益、保證行政機關作出正確決定的作用。在本法中，聽證筆錄對行政許可決定的約束力，作出了明確的規定，即行政機關應當根據聽證筆錄，作出是否準予行政許可的決定。
