《山東省飼料和飼料添加劑管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已經省政府第39次常務會議審議通過，現就有關情況解讀如下。
一、《辦法》制定的必要性
飼料作為畜牧業的主要投入品，是動物健康和動物產品質量安全的源頭，也是保障肉、蛋、奶等動物性食品安全的前提和關鍵。雖然國務院《飼料和飼料添加劑管理條例》對飼料和飼料添加劑的生產、經營和使用等作出了詳細規定，但是在實際工作中，對微生物發酵飼料、混合飼料加工以及網絡經營等新業態、新模式的監管還缺乏制度規范，產品批次劃分、產品檢驗、留樣觀察等還存在制度空白，在一定程度上阻礙了飼料產業的快速發展。我省作為全國飼料加工生產和經營使用大省，為切實加強對飼料和飼料添加劑的管理，為動物產品和食品質量安全提供更加堅實的法治保障，亟需出臺一部專門的省政府規章。
二、《辦法》制定的依據
主要依據了《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國安全生產法》《飼料和飼料添加劑管理條例》《飼料和飼料添加劑生產許可管理辦法》《飼料添加劑批準文號管理辦法》《飼料質量安全管理規范》《寵物飼料管理辦法》《飼料原料目錄》《飼料添加劑品種目錄》《飼料添加劑安全使用規范》《飼料衛生標準》《飼料標簽》《農業農村部辦公廳關于實施添加劑預混合飼料和混合型飼料添加劑產品備案管理的通知》《農業農村部辦公廳關于辦理飼料和飼料添加劑產品自由銷售證明的通知》等法律法規和制度規定，參考了《山東省農產品質量安全條例》《山東省安全生產條例》《山東省標準化條例》等法規和《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》《國務院辦公廳轉發農業部關于促進飼料業持續健康發展若干意見的通知》《山東省人民政府辦公廳關于促進畜牧業高質量發展的實施意見》等制度文件。
三、《辦法》制定的經過
《辦法》是省政府2023年度立法計劃的一類項目。為加快立法進程，提高立法質量，省畜牧獸醫局、省司法廳共同組成起草小組，扎實開展了調研、起草工作。
一是深入學習研究，把牢正確方向。認真學習習近平總書記關于建設農業強國、促進鄉村振興、保障糧食安全、樹立大食物觀、加快制造業高質量發展等批示精神，按照農業農村部以及省委、省政府相關政策文件要求，特別是認真貫徹落實習近平法治思想及“十一個堅持”具體要求，確保立法方向正確。
二是注重調查研究，聚焦突出問題。加強與農業農村部的溝通對接，了解國家層面飼料管理政策法規動態。先后深入青島、淄博、濰坊、臨沂等基層一線實地調研，了解企業生產經營、飼料研制生產與經營使用、行業法治需求等情況，特別是針對企業許可、產品質量標準制定和配方設計、飼料原料選用、生產批次設置、動物源性飼料質量安全保障等核心問題進行了溝通交流；組織有關部門、基層政府、行業協會、專家學者重點圍繞審批聯動、審核管理、技術評審、產品備案、風險監測等問題進行了研究論證。
三是廣泛征求意見，凝聚各方共識。《辦法》起草過程中，面向社會公開征求了意見，先后征求了10個省有關部門、16市人民政府以及行業協會、科研教育單位等立法聯系點的意見，對爭議較大的部分進行多次磋商、促進達成一致。在對各方面意見認真研究的基礎上，組織進行了多次修改，形成了《辦法（草案）》，于2023年12月28日經省政府第39次常務會議審議通過。
四、《辦法》主要內容
《辦法》共設置7章39條，包括總則、許可實施、研制與生產、經營與使用、監督管理、法律責任、附則。重點對飼料和飼料添加劑生產企業的許可、監管，以及在研制、生產、經營、使用全過程保障飼料和飼料添加劑產品的質量安全等，作出了規范。
（一）關于許可實施的問題
國務院《條例》對企業設立條件、生產許可證申請、產品批準文號核發作出了規范。《辦法》從落實的角度，進行了細化規定。一是為把握好產業發展和市場需求的關系，對產業發展規劃和布局進行了規范；二是為了規范許可現場審核行為，對審核工作程序和技術規范、專家參與、免于現場審核等進行細化；三是為了解決審管分離帶來的問題，規定了審批監管工作會商制度。這些制度都是對工作經驗的總結提升。
（二）關于企業產品質量標準和配方設計的問題
產品質量標準和配方設計，是保證產品質量的源頭。在產品質量標準方面，為了避免出現低于國家標準、行業標準或地方標準的企業標準，根據《山東省標準化條例》的有關規定，《辦法》對企業產品質量標準的制定、公示、備案作出了規定，并要求發酵飼料產品、混合飼料產品的生產者對其進行公示，不得使用無產品質量標準的原料，禁止經營、使用無產品質量標準的產品。在產品配方設計方面，《辦法》對一般性產品的配方設計作出了規范，賦予了省飼料管理部門技術規范制定責任；站在細化落實農業農村部《關于混合型飼料添加劑生產企業許可條件的公告》的角度，對混合型飼料添加劑產品的配方設計、質量標準中，主成分指標檢測方法驗證進行了規范。
（三）關于產品生產過程控制的問題
為保證飼料和飼料添加劑產品質量，國務院《條例》加強生產控制，規定了規范原料查驗、生產過程控制、生產記錄和產品留樣觀察制度。《辦法》針對生產過程中的常見問題，從細化落實角度進行了制度創新。一是針對不同組成、不同形態的原料，參照農業部1849號《關于混合型飼料添加劑生產企業許可條件的公告》，《辦法》創設了車間分設的規定，并按照安全生產要求，對部分生產設施設備作出了細化規范。二是加強源頭管理，對生產原料的使用進行了規范。三是為了便于留樣觀察、產品檢驗以及追溯管理，參照農業部令《飼料質量安全管理規范》，對生產批次確定作出了要求。
（四）關于產品出廠控制的問題
為了在出廠環節加強產品質量，國務院《條例》規定了產品質量檢驗合格證、出廠銷售記錄制度，并對產品包裝和標簽進行了規范。《辦法》為了解決這些環節中的問題，進行了細化規定。一是對包裝、標簽、說明書的內容作出規范，要求不得超出主要成分、不得夸大功能作用、不得誤導使用者；二是對型式檢驗作出規范；三是參照農業農村部辦公廳《關于實施添加劑預混合飼料和混合型飼料添加劑產品備案管理的通知》，對產品備案方式和內容作出規范。
（五）關于新型或者特殊飼料原料及其產品的規范問題
國務院《條例》出臺時間較早，對部分新型飼料原料和產品沒有作出規范。《辦法》針對目前我省部分新型飼料中出現的問題，進行了創設性規定。
一是對發酵飼料原料和產品進行了規范。發酵飼料具有替抗減抗、促進減排、減少污染、生產綠色生態動物產品等優點,能有效利用農副產物，方便開發新型飼料資源。《辦法》通過對原料和微生物菌種控制實現了生產源頭放心，通過對發酵后產品檢測指標控制實現了終端產品質量可控，通過產品標簽內容管理對也進行了規范。
二是對混合飼料原料和產品進行了規范。現行的法律法規體系中，對單一飼料的衛生指標作出了限制性的規定，但是對混合飼料還存在制度空白。針對生產實踐中國家允許進口、銷售、使用混合原料但缺乏定義規范問題，以及不合格原料調配添加生產合格混合原料情況，《辦法》對混合飼料產品的衛生指標作出了限制性規定，并對產品質量標準和標簽標識進行了規范。
三是對動物源性飼料原料進行了規范。動物源性飼料具有蛋白質含量豐富及生物學價值高等特點，被飼料生產企業和廣大養殖者廣為利用。但是，由于我國動物源性飼料的原料多為食品加工的副產品，品位較低、來源復雜、新鮮度差異大、加工方法簡單，加之缺乏有效的制度管理，資源沒有得到很好的利用，產品安全衛生狀況不甚理想，給飼料安全衛生帶來隱患。為加強管理，《辦法》在農業部單一飼料生產許可申報材料要求、單一飼料生產許可現場審核表基礎上，對動物源性飼料原料的生產條件、存放條件和動物油脂生產來源作出了規范，填補了制度空白。
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