修改后的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第五十四條第二款規(guī)定“符合立案標準的，行政機關應當及時立案。”所謂“符合立案標準”，實質就是對立案條件進行規(guī)制。
一、市場監(jiān)管部門行政處罰的立案條件
在行政處罰法規(guī)定“應當及時立案”前，市場監(jiān)管部門就已經對原規(guī)定的一般程序案件規(guī)定了立案程序。比如，修改前的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下簡稱修改前的2號令）第十七條規(guī)定“市場監(jiān)督管理部門對依據監(jiān)督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現的違法行為線索，應當自發(fā)現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。
”檢測、檢驗、檢疫、鑒定等所需時間，不計入前款規(guī)定期限。
“立案應當填寫立案審批表，由辦案機構負責人指定兩名以上辦案人員負責調查處理。”
總局擬修改公開征求意見的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》（修正草案征求意見稿，以下簡稱擬修改的2號令）第十七條變更為：
“市場監(jiān)督管理部門對依據監(jiān)督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現的違法行為線索，應當自發(fā)現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。
”檢測、檢驗、檢疫、鑒定等所需時間，不計入前款規(guī)定期限。“
并增加了第十八條，規(guī)定：
”立案應當符合下列條件：
（一）有明確的違法嫌疑人；
（二）經核查認為存在涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，應當給予行政處罰的行為；
（三）屬于本部門管轄。
“立案應當填寫立案審批表，由辦案機構負責人指定兩名以上具有行政執(zhí)法資格的辦案人員負責調查處理。”
由此，可以得知總局在征求意見時，曾經擬定的市場監(jiān)管部門對普通程序案件的立案條件有三個：一是有明確的違法嫌疑人，二是核查認為存在涉嫌應當給予行政處罰的違法行為，三是有管轄權。
總局以42號令將修改后的2號令正式發(fā)布后，原征求意見稿的第十七條變更為第十八條，第十八條順延變更為第十九條，正式條款內容變更為：
“經核查，符合下列條件的，應當立案：
”（一）有證據初步證明存在違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為；
“（二）依據市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章應當給予行政處罰；
”（三）屬于本部門管轄；
“（四）在給予行政處罰的法定期限內。”
“決定立案的，應當填寫立案審批表，由辦案機構負責人指定兩名以上具有行政執(zhí)法資格的辦案人員負責調查處理。”
正式稿與征求意見稿相比，改動最大的就是取消了征求意見稿第一款第一項 “有明確的違法嫌疑人”的表述，意即立案并不必須要求“有明確的違法嫌疑人”。這其實是對市場監(jiān)管部門長期所遵循的立案條件的一個顛覆，意即：我們可以針對“違法行為”，即對“事”進行立案，而并不需要明確違法行為人。筆者以下會結合該問題展開論述。
二、刑事案件、民事案件的立案條件
依據《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百零九條“公安機關或者人民檢察院發(fā)現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查。”的規(guī)定，刑事立案分兩種，一種是對“事”立案，即“發(fā)現犯罪事實”；一種是對“人”立案，即“發(fā)現犯罪嫌疑人”。比如說，在某廢棄工廠內發(fā)現一具女尸，經現場勘驗和法醫(yī)鑒定為他殺，這時候就要立案偵查，此時并不知道犯罪嫌疑人的身份信息，但是并不影響立案偵查，這就是對該被害人被害一事立案。而如果派出所接到張三的電話自首稱剛才和路人吵架，一怒之下掏出匕首一刀斃命，到現場發(fā)現屬實，此時立案偵查，就屬于對人立案。無論是對事還是對人刑事立案必須具備兩個條件：一是有犯罪事實存在，而且該犯罪事實依法需追究刑事責任；如果有犯罪事實，但法律規(guī)定不應當追究刑事責任的，不能立案。二是具有管轄權，屬于本部門的管轄范圍。如果對人立案，則還需要具備第三個條件：有明確的犯罪嫌疑人；如果對事兒立案，則不需要具備該條件。
民事案件立案（本文中例舉的為普通民事案件，不包括特殊類型案件），根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十九條的規(guī)定，起訴必須符合下列條件：
（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；
（二）有明確的被告；
（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；
（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。
普通民事案件的立案條件也是有三個：一是有明確的當事人（包括原被告雙方）；二是有具體的訴訟請求和事實、理由；三是有管轄權。
三、公安機關治安處罰案件的立案條件
《中華人民共和國治安管理處罰法》第七十七條 公安機關對報案、控告、舉報或者違反治安管理行為人主動投案，以及其他行政主管部門、司法機關移送的違反治安管理案件，應當及時受理，并進行登記。
第七十八條 公安機關受理報案、控告、舉報、投案后，認為屬于違反治安管理行為的，應當立即進行調查；認為不屬于違反治安管理行為的，應當告知報案人、控告人、舉報人、投案人，并說明理由。
《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定 》
第四十七條 公安機關對報案、控告、舉報、群眾扭送或者違法嫌疑人投案，以及其他行政主管部門、司法機關移送的案件，應當及時受理，制作受案登記表，并分別作出以下處理：
（一）對屬于本單位管轄范圍內的事項，應當及時調查處理；
（二）對屬于公安機關職責范圍，但不屬于本單位管轄的，應當在受理后的二十四小時內移送有管轄權的單位處理，并告知報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人；
（三）對不屬于公安機關職責范圍內的事項，書面告知報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人向其他有關主管機關報案或者投案。
公安機關接受案件時，應當制作受案回執(zhí)單一式二份，一份交報案人、控告人、舉報人、扭送人，一份附卷。
公安機關及其人民警察在日常執(zhí)法執(zhí)勤中發(fā)現的違法行為，適用第一款的規(guī)定。
通過上述規(guī)定可以看出，對于治安處罰案件，既可以對“人”立案，比如“報案、控告、舉報、群眾扭送或者違法嫌疑人投案”中確定了“違法行為人”的；也可以對“事”立案，即“認為屬于違反治安管理行為的，應當立即進行調查”。
四、糾正對立案條件及流程、程序等的一些錯誤認識和做法
（一）市場監(jiān)管領域案件無需以有明確的違法嫌疑人為立案條件
很多一線執(zhí)法人員堅持認為只可以對人立案，不可以對事立案，即必須確定了明確的違法嫌疑人后才可以立案。
筆者認為這種觀點大錯特錯。通過修改后的2號令規(guī)定的立案條件，可以看出總局設定立案條件時，采取的是與治安案件或刑事案件相類似的立案標準進行規(guī)制，即既可以對人立案，亦可以對事立案，而并非是如普通的民事案件般，必須要有明確的被告才可立案。也就是說，只要已經確定存在行政違法事實、本部門有管轄權、在給予行政處罰的法定期限（時效）內，但是涉嫌違法行為人不確定時，行政機關即應該對違法事實進行立案，而不需要等到必須查清確定的違法行為人后，才可以立案。
（二）對事立案的可以同案變更、追加當事人
對于經核查發(fā)現存在違法事實，應當立案調查的，因當事人尚未明確，對事立案的案件，在案件調查中發(fā)現調查前期擬進行處罰的當事人非本案當事人的，可以隨時根據查證屬實的證據變更或追加當事人。
而相反，對人立案的案件，經調查發(fā)現當事人主體錯誤，原則上不應當變更當事人，而是應當終結調查，重新啟動立案程序，對查證屬實的當事人另案調查。對于發(fā)現存在共同違法等行為的其他當事人，是否可以追加，筆者認為，原則上也不應當追加，而是另案調查處理較為妥當。但有例外情形，比如在調查過程中，個體工商戶將營業(yè)執(zhí)照給注銷，此時因個體工商戶屬于自然人范疇，實質主體并未變更，因此可以將調查主體因營業(yè)執(zhí)照變更而變更為公民個人；再比如，被立案調查的分公司被注銷，因分公司不具有獨立法人資格，其注銷后，可以將當事人變更為具有獨立法人資格的公司等。
（三）案件來源登記表應當在接到案件線索時立即填寫
審核案件時經常發(fā)現一線執(zhí)法人員在報送立案時，才填寫案件來源登記表，或者是內設機構、綜合執(zhí)法大隊、各基層所接受到相關線索、材料后才填寫案件來源登記表，并以案件承辦人接手時作為核查期限的起算時間，這都是非常錯誤的做法。為此，我們明確規(guī)定：無論是依職權監(jiān)督檢查還是通過投訴舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現違法行為線索或者收到材料時，無論是否符合立案條件，都應當在第一時間填寫案件來源登記表。案件來源登記表上的登記時間，就是本局收到上述線索或材料時的時間，這個時間，也是核查期限的起算時間。即便相關線索、材料在本局辦公室、業(yè)務科室等各內設部門、投訴舉報中心、大隊或基層所間多次流轉，核查期限的起算時間不變，不重復計算核查期限。
（四）立案前核查期限內的主要工作內容為調查是否符合立案條件
對于立案前的核查期限內應當做什么，一線執(zhí)法人員經常有錯誤認識。比如，有的認為，核查期限內只能采取先行登記保存措施，不能采取查封扣押等強制措施；有的認為核查期限內不能對當事人進行詢問，需要詢問的只能等立案后采取；還有的認為核查期限內必須將案件所有事實調查清楚，然后立案處罰等等。
實質上，2號令規(guī)定的案件核查，類似于刑事案件立案前的初查程序。立案前核查時，執(zhí)法人員可以采取的措施和立案后調查時可以采取的措施并無差異。立案前核查與立案后調查最顯著的區(qū)別，在于立案前核查的重點為是否符合立案條件，即立案前核查的內容主要是三項：一是核查是否有證據初步證明存在違法行為并應當給予行政處罰，二是核查是否有管轄權，三是核查是否在給予行政處罰的法定期限（時效）內。
因此，核查中發(fā)現屬于行政處罰法第三十三條第一款“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”規(guī)定的，雖然屬于“有證據初步證明存在違法行為”的情形，但因未滿足“應當給予行政處罰”的條件，因此，應當填寫不予立案審批表，決定不予立案。而對于已經立案的，因2號令第二十條規(guī)定的是屬于“可以不予立案”的情形，因此，應當依據行政處罰法第五十七條第一款第二項（2號令第六十條第一款第二項）的規(guī)定，作出“不予行政處罰”決定。但筆者更傾向于認為，既然2號令已經規(guī)定了立案條件，那么對于不符合立案條件的，則應當認定為屬于“不應當立案而立案”的情形，因此，2號令應該增加對該種情形的詳細規(guī)定，對符合該情形的，應改定位應當終結調查或者撤銷案件更適宜。類似情形還有行政處罰法第三十條對未滿十四周歲的未成年人、第三十一條對不能辨認或者不能控制自己行為的精神病人、智力殘疾人、第三十三條第二款當事人有證據足以證明沒有主觀過錯等的相關不予行政處罰等規(guī)定。而對于屬于行政處罰法第三十三條第一款“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”等規(guī)定的，因屬于符合立案條件的情形，筆者傾向于認為應當立案，再根據調查認定的事實，作出處罰或者不予處罰決定，而不宜直接在核查中認定“可以不予行政處罰”，直接作出“不予立案”的決定。
（五）一起案件可以針對可以并案處理的多個當事人或同一當事人的多起違法行為同時立案調查
筆者來市場監(jiān)管工作后，發(fā)現很多執(zhí)法人員堅持認為一起案件只可以針對一個當事人立案，同一當事人涉及多起違法事實的，則分開立案。問起不并案處理的緣由，均不知曉，只答復一直就是如此延續(xù)下來的。工作一段時間后，筆者發(fā)現之所以市場監(jiān)管部門長期以來對當事人分開立案的習慣，是由報表系統(tǒng)的機械統(tǒng)計導致的。比如在報表系統(tǒng)中，同一案件既屬于食品類案件又屬于知識產權類案件的，只可以選擇一類案件上報；同一當事人涉及到多起違法行為需要處罰的，在一起案件中只可以選擇主要的違法事實上報；在單起案件中對多個當事人同時立案的，也只統(tǒng)計為一起案件上報。
筆者認為，報表系統(tǒng)的機械、單一統(tǒng)計，導致了基層在辦理案件中，為了案件起數，習慣性的將可以并案處理的案件，分案辦理，比如將同一當事人的多個違法行為分別立案，分頭辦理；將共同違法的多個當事人分別立案，分別處理。
其實，法律法規(guī)從未限定同一起案件只能針對一個當事人立案，故存在共同違法行為且均具有管轄權等情形可以并案處理的，可以在同一起案件當中同時針對兩個以上的當事人立案調查并作出處罰。可以并案處理的包括但不限于以下幾類：
共同違法行為的多個當事人：實施了同一個違法行為的有意思聯絡或無意思聯絡的多個當事人，均可以在同一起案件中并案處理。
實施共同違法行為，有的有意思聯絡，有的無意思聯絡。比如甲乙丙三個公司負責人員協(xié)商，共同生產一批假冒某知名品牌的食品，由甲公司負責生產包裝、偽造商標，乙公司負責生產食品，丙公司負責運輸和儲存、銷售，這就是有意思聯絡的共同違法行為。甲公司擬生產一批假冒某知名品牌的食品，未與他人協(xié)商和共謀，分別委托乙公司加工包裝物、偽造商標，委托乙公司負責生產食品和包裝，甲公司自己運輸和儲存、銷售，這就屬于無意思聯絡的共同違法行為。
同一批同類違法行為的多個無關聯的當事人：比如對同一批連續(xù)停業(yè)超過六個月以上的公司擬吊銷營業(yè)執(zhí)照的案件，或者在同一個專項檢查中對同時發(fā)現的多家市場主體的同種違法行為，同一舉報人或多個舉報人同時舉報的多家市場主體的同種違法行為等，為了簡化辦案流程，加快辦案進度，可以并案處理。
有關聯行為的多個違法行為的多個當事人：比如有關聯的生產假冒偽劣產品的生產者、批發(fā)商和零售商，有管轄權的，即可以并案處理；再比如傳銷案件的組織者、介紹者、參加者和出租房屋、場地給傳銷組織的出租人等，也可以并案處理。
法律法規(guī)等規(guī)定應當同時“處罰到人”的多個當事人：比如對食品生產經營企業(yè)的違法行為進行行政處罰的同時，依據《食品安全法實施條例》第七十五條對單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員等實施行政處罰，可以并案處理。
對同一當事人的多個違法行為應當并案處理：對同一當事人在同一檢查過程中發(fā)現的多個違法行為，比如在對某一商場實施的日常監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現過期食品、違法廣告、特種設備超期未檢等多個違法行為，應當并案處理。
對同一違法行為的多起案件線索應當并案處理：比如多地通過抽檢發(fā)現某一塑料廠生產了一批質量不合格的塑料餐具，批發(fā)給多地商場進行銷售，先后將案件線索通報給該廠所在地市場監(jiān)督管理部門。接收線索后，應當將多個線索并案處理，以接收的最先案件線索作為核查起算日期。
對同一當事人的多個同類違法行為應當并案處理：比如某一食品廠生產的多批次預包裝食品經多地抽檢發(fā)現不合格，收到多個案件線索后，應當并案處理，以接收的最先案件線索作為核查起算日期。
（六）簡易程序案件亦屬于立案查處
經常在填報系統(tǒng)、答復投訴舉報人時，執(zhí)法人員會將按照簡易程序辦理的當場處罰案件填報或答復為未立案查處。這里就混淆了一個概念：不履行立案手續(xù)不等于未立案，按照簡易程序辦理的案件雖然不需要辦理立案審批流程，但仍然屬于立案查處。
（七）對修改完善報表系統(tǒng)的建議
最后，筆者還想吐槽一下總局的報表系統(tǒng)的機械數據，尤其是對于案件類型的統(tǒng)計，一起案件只能屬于一種類型案件的統(tǒng)計是非常可笑和不可思議的。筆者曾在法檢工作多年，法檢等司法機關對于案件的統(tǒng)計，就是多種類型的重復統(tǒng)計，比如一起黑社會性質的案件，既會統(tǒng)計在涉黑案件中，亦可以因涉及到金融犯罪，統(tǒng)計在金融類案件中，還可以因為涉及到是團伙作案多起重大暴力犯罪、侵財類犯罪、受害人有老年人、未成年人、農民工等，又分別統(tǒng)計在團伙類案件、重大暴力犯罪、侵財類犯罪、涉老年人犯罪、涉未成年人犯罪、涉農民工犯罪等多個報表系統(tǒng)中。市場監(jiān)管系統(tǒng)的案件統(tǒng)計，除了前面提到的問題，再比如調查中發(fā)現藥店對某類藥品發(fā)布違法廣告，依據廣告法進行處罰的案件，筆者認為，這類案件，既屬于藥品類案件，也屬于廣告類案件，因此，在報表系統(tǒng)中，將這類案件重復統(tǒng)計是有意義的。希望總局能夠與時俱進，及時改善和完善報表系統(tǒng)。
一、市場監(jiān)管部門行政處罰的立案條件
在行政處罰法規(guī)定“應當及時立案”前，市場監(jiān)管部門就已經對原規(guī)定的一般程序案件規(guī)定了立案程序。比如，修改前的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下簡稱修改前的2號令）第十七條規(guī)定“市場監(jiān)督管理部門對依據監(jiān)督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現的違法行為線索，應當自發(fā)現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。
”檢測、檢驗、檢疫、鑒定等所需時間，不計入前款規(guī)定期限。
“立案應當填寫立案審批表，由辦案機構負責人指定兩名以上辦案人員負責調查處理。”
總局擬修改公開征求意見的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》（修正草案征求意見稿，以下簡稱擬修改的2號令）第十七條變更為：
“市場監(jiān)督管理部門對依據監(jiān)督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現的違法行為線索，應當自發(fā)現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。
”檢測、檢驗、檢疫、鑒定等所需時間，不計入前款規(guī)定期限。“
并增加了第十八條，規(guī)定：
”立案應當符合下列條件：
（一）有明確的違法嫌疑人；
（二）經核查認為存在涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，應當給予行政處罰的行為；
（三）屬于本部門管轄。
“立案應當填寫立案審批表，由辦案機構負責人指定兩名以上具有行政執(zhí)法資格的辦案人員負責調查處理。”
由此，可以得知總局在征求意見時，曾經擬定的市場監(jiān)管部門對普通程序案件的立案條件有三個：一是有明確的違法嫌疑人，二是核查認為存在涉嫌應當給予行政處罰的違法行為，三是有管轄權。
總局以42號令將修改后的2號令正式發(fā)布后，原征求意見稿的第十七條變更為第十八條，第十八條順延變更為第十九條，正式條款內容變更為：
“經核查，符合下列條件的，應當立案：
”（一）有證據初步證明存在違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為；
“（二）依據市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章應當給予行政處罰；
”（三）屬于本部門管轄；
“（四）在給予行政處罰的法定期限內。”
“決定立案的，應當填寫立案審批表，由辦案機構負責人指定兩名以上具有行政執(zhí)法資格的辦案人員負責調查處理。”
正式稿與征求意見稿相比，改動最大的就是取消了征求意見稿第一款第一項 “有明確的違法嫌疑人”的表述，意即立案并不必須要求“有明確的違法嫌疑人”。這其實是對市場監(jiān)管部門長期所遵循的立案條件的一個顛覆，意即：我們可以針對“違法行為”，即對“事”進行立案，而并不需要明確違法行為人。筆者以下會結合該問題展開論述。
二、刑事案件、民事案件的立案條件
依據《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百零九條“公安機關或者人民檢察院發(fā)現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查。”的規(guī)定，刑事立案分兩種，一種是對“事”立案，即“發(fā)現犯罪事實”；一種是對“人”立案，即“發(fā)現犯罪嫌疑人”。比如說，在某廢棄工廠內發(fā)現一具女尸，經現場勘驗和法醫(yī)鑒定為他殺，這時候就要立案偵查，此時并不知道犯罪嫌疑人的身份信息，但是并不影響立案偵查，這就是對該被害人被害一事立案。而如果派出所接到張三的電話自首稱剛才和路人吵架，一怒之下掏出匕首一刀斃命，到現場發(fā)現屬實，此時立案偵查，就屬于對人立案。無論是對事還是對人刑事立案必須具備兩個條件：一是有犯罪事實存在，而且該犯罪事實依法需追究刑事責任；如果有犯罪事實，但法律規(guī)定不應當追究刑事責任的，不能立案。二是具有管轄權，屬于本部門的管轄范圍。如果對人立案，則還需要具備第三個條件：有明確的犯罪嫌疑人；如果對事兒立案，則不需要具備該條件。
民事案件立案（本文中例舉的為普通民事案件，不包括特殊類型案件），根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十九條的規(guī)定，起訴必須符合下列條件：
（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；
（二）有明確的被告；
（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；
（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。
普通民事案件的立案條件也是有三個：一是有明確的當事人（包括原被告雙方）；二是有具體的訴訟請求和事實、理由；三是有管轄權。
三、公安機關治安處罰案件的立案條件
《中華人民共和國治安管理處罰法》第七十七條 公安機關對報案、控告、舉報或者違反治安管理行為人主動投案，以及其他行政主管部門、司法機關移送的違反治安管理案件，應當及時受理，并進行登記。
第七十八條 公安機關受理報案、控告、舉報、投案后，認為屬于違反治安管理行為的，應當立即進行調查；認為不屬于違反治安管理行為的，應當告知報案人、控告人、舉報人、投案人，并說明理由。
《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定 》
第四十七條 公安機關對報案、控告、舉報、群眾扭送或者違法嫌疑人投案，以及其他行政主管部門、司法機關移送的案件，應當及時受理，制作受案登記表，并分別作出以下處理：
（一）對屬于本單位管轄范圍內的事項，應當及時調查處理；
（二）對屬于公安機關職責范圍，但不屬于本單位管轄的，應當在受理后的二十四小時內移送有管轄權的單位處理，并告知報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人；
（三）對不屬于公安機關職責范圍內的事項，書面告知報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人向其他有關主管機關報案或者投案。
公安機關接受案件時，應當制作受案回執(zhí)單一式二份，一份交報案人、控告人、舉報人、扭送人，一份附卷。
公安機關及其人民警察在日常執(zhí)法執(zhí)勤中發(fā)現的違法行為，適用第一款的規(guī)定。
通過上述規(guī)定可以看出，對于治安處罰案件，既可以對“人”立案，比如“報案、控告、舉報、群眾扭送或者違法嫌疑人投案”中確定了“違法行為人”的；也可以對“事”立案，即“認為屬于違反治安管理行為的，應當立即進行調查”。
四、糾正對立案條件及流程、程序等的一些錯誤認識和做法
（一）市場監(jiān)管領域案件無需以有明確的違法嫌疑人為立案條件
很多一線執(zhí)法人員堅持認為只可以對人立案，不可以對事立案，即必須確定了明確的違法嫌疑人后才可以立案。
筆者認為這種觀點大錯特錯。通過修改后的2號令規(guī)定的立案條件，可以看出總局設定立案條件時，采取的是與治安案件或刑事案件相類似的立案標準進行規(guī)制，即既可以對人立案，亦可以對事立案，而并非是如普通的民事案件般，必須要有明確的被告才可立案。也就是說，只要已經確定存在行政違法事實、本部門有管轄權、在給予行政處罰的法定期限（時效）內，但是涉嫌違法行為人不確定時，行政機關即應該對違法事實進行立案，而不需要等到必須查清確定的違法行為人后，才可以立案。
（二）對事立案的可以同案變更、追加當事人
對于經核查發(fā)現存在違法事實，應當立案調查的，因當事人尚未明確，對事立案的案件，在案件調查中發(fā)現調查前期擬進行處罰的當事人非本案當事人的，可以隨時根據查證屬實的證據變更或追加當事人。
而相反，對人立案的案件，經調查發(fā)現當事人主體錯誤，原則上不應當變更當事人，而是應當終結調查，重新啟動立案程序，對查證屬實的當事人另案調查。對于發(fā)現存在共同違法等行為的其他當事人，是否可以追加，筆者認為，原則上也不應當追加，而是另案調查處理較為妥當。但有例外情形，比如在調查過程中，個體工商戶將營業(yè)執(zhí)照給注銷，此時因個體工商戶屬于自然人范疇，實質主體并未變更，因此可以將調查主體因營業(yè)執(zhí)照變更而變更為公民個人；再比如，被立案調查的分公司被注銷，因分公司不具有獨立法人資格，其注銷后，可以將當事人變更為具有獨立法人資格的公司等。
（三）案件來源登記表應當在接到案件線索時立即填寫
審核案件時經常發(fā)現一線執(zhí)法人員在報送立案時，才填寫案件來源登記表，或者是內設機構、綜合執(zhí)法大隊、各基層所接受到相關線索、材料后才填寫案件來源登記表，并以案件承辦人接手時作為核查期限的起算時間，這都是非常錯誤的做法。為此，我們明確規(guī)定：無論是依職權監(jiān)督檢查還是通過投訴舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現違法行為線索或者收到材料時，無論是否符合立案條件，都應當在第一時間填寫案件來源登記表。案件來源登記表上的登記時間，就是本局收到上述線索或材料時的時間，這個時間，也是核查期限的起算時間。即便相關線索、材料在本局辦公室、業(yè)務科室等各內設部門、投訴舉報中心、大隊或基層所間多次流轉，核查期限的起算時間不變，不重復計算核查期限。
（四）立案前核查期限內的主要工作內容為調查是否符合立案條件
對于立案前的核查期限內應當做什么，一線執(zhí)法人員經常有錯誤認識。比如，有的認為，核查期限內只能采取先行登記保存措施，不能采取查封扣押等強制措施；有的認為核查期限內不能對當事人進行詢問，需要詢問的只能等立案后采取；還有的認為核查期限內必須將案件所有事實調查清楚，然后立案處罰等等。
實質上，2號令規(guī)定的案件核查，類似于刑事案件立案前的初查程序。立案前核查時，執(zhí)法人員可以采取的措施和立案后調查時可以采取的措施并無差異。立案前核查與立案后調查最顯著的區(qū)別，在于立案前核查的重點為是否符合立案條件，即立案前核查的內容主要是三項：一是核查是否有證據初步證明存在違法行為并應當給予行政處罰，二是核查是否有管轄權，三是核查是否在給予行政處罰的法定期限（時效）內。
因此，核查中發(fā)現屬于行政處罰法第三十三條第一款“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”規(guī)定的，雖然屬于“有證據初步證明存在違法行為”的情形，但因未滿足“應當給予行政處罰”的條件，因此，應當填寫不予立案審批表，決定不予立案。而對于已經立案的，因2號令第二十條規(guī)定的是屬于“可以不予立案”的情形，因此，應當依據行政處罰法第五十七條第一款第二項（2號令第六十條第一款第二項）的規(guī)定，作出“不予行政處罰”決定。但筆者更傾向于認為，既然2號令已經規(guī)定了立案條件，那么對于不符合立案條件的，則應當認定為屬于“不應當立案而立案”的情形，因此，2號令應該增加對該種情形的詳細規(guī)定，對符合該情形的，應改定位應當終結調查或者撤銷案件更適宜。類似情形還有行政處罰法第三十條對未滿十四周歲的未成年人、第三十一條對不能辨認或者不能控制自己行為的精神病人、智力殘疾人、第三十三條第二款當事人有證據足以證明沒有主觀過錯等的相關不予行政處罰等規(guī)定。而對于屬于行政處罰法第三十三條第一款“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”等規(guī)定的，因屬于符合立案條件的情形，筆者傾向于認為應當立案，再根據調查認定的事實，作出處罰或者不予處罰決定，而不宜直接在核查中認定“可以不予行政處罰”，直接作出“不予立案”的決定。
（五）一起案件可以針對可以并案處理的多個當事人或同一當事人的多起違法行為同時立案調查
筆者來市場監(jiān)管工作后，發(fā)現很多執(zhí)法人員堅持認為一起案件只可以針對一個當事人立案，同一當事人涉及多起違法事實的，則分開立案。問起不并案處理的緣由，均不知曉，只答復一直就是如此延續(xù)下來的。工作一段時間后，筆者發(fā)現之所以市場監(jiān)管部門長期以來對當事人分開立案的習慣，是由報表系統(tǒng)的機械統(tǒng)計導致的。比如在報表系統(tǒng)中，同一案件既屬于食品類案件又屬于知識產權類案件的，只可以選擇一類案件上報；同一當事人涉及到多起違法行為需要處罰的，在一起案件中只可以選擇主要的違法事實上報；在單起案件中對多個當事人同時立案的，也只統(tǒng)計為一起案件上報。
筆者認為，報表系統(tǒng)的機械、單一統(tǒng)計，導致了基層在辦理案件中，為了案件起數，習慣性的將可以并案處理的案件，分案辦理，比如將同一當事人的多個違法行為分別立案，分頭辦理；將共同違法的多個當事人分別立案，分別處理。
其實，法律法規(guī)從未限定同一起案件只能針對一個當事人立案，故存在共同違法行為且均具有管轄權等情形可以并案處理的，可以在同一起案件當中同時針對兩個以上的當事人立案調查并作出處罰。可以并案處理的包括但不限于以下幾類：
共同違法行為的多個當事人：實施了同一個違法行為的有意思聯絡或無意思聯絡的多個當事人，均可以在同一起案件中并案處理。
實施共同違法行為，有的有意思聯絡，有的無意思聯絡。比如甲乙丙三個公司負責人員協(xié)商，共同生產一批假冒某知名品牌的食品，由甲公司負責生產包裝、偽造商標，乙公司負責生產食品，丙公司負責運輸和儲存、銷售，這就是有意思聯絡的共同違法行為。甲公司擬生產一批假冒某知名品牌的食品，未與他人協(xié)商和共謀，分別委托乙公司加工包裝物、偽造商標，委托乙公司負責生產食品和包裝，甲公司自己運輸和儲存、銷售，這就屬于無意思聯絡的共同違法行為。
同一批同類違法行為的多個無關聯的當事人：比如對同一批連續(xù)停業(yè)超過六個月以上的公司擬吊銷營業(yè)執(zhí)照的案件，或者在同一個專項檢查中對同時發(fā)現的多家市場主體的同種違法行為，同一舉報人或多個舉報人同時舉報的多家市場主體的同種違法行為等，為了簡化辦案流程，加快辦案進度，可以并案處理。
有關聯行為的多個違法行為的多個當事人：比如有關聯的生產假冒偽劣產品的生產者、批發(fā)商和零售商，有管轄權的，即可以并案處理；再比如傳銷案件的組織者、介紹者、參加者和出租房屋、場地給傳銷組織的出租人等，也可以并案處理。
法律法規(guī)等規(guī)定應當同時“處罰到人”的多個當事人：比如對食品生產經營企業(yè)的違法行為進行行政處罰的同時，依據《食品安全法實施條例》第七十五條對單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員等實施行政處罰，可以并案處理。
對同一當事人的多個違法行為應當并案處理：對同一當事人在同一檢查過程中發(fā)現的多個違法行為，比如在對某一商場實施的日常監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現過期食品、違法廣告、特種設備超期未檢等多個違法行為，應當并案處理。
對同一違法行為的多起案件線索應當并案處理：比如多地通過抽檢發(fā)現某一塑料廠生產了一批質量不合格的塑料餐具，批發(fā)給多地商場進行銷售，先后將案件線索通報給該廠所在地市場監(jiān)督管理部門。接收線索后，應當將多個線索并案處理，以接收的最先案件線索作為核查起算日期。
對同一當事人的多個同類違法行為應當并案處理：比如某一食品廠生產的多批次預包裝食品經多地抽檢發(fā)現不合格，收到多個案件線索后，應當并案處理，以接收的最先案件線索作為核查起算日期。
（六）簡易程序案件亦屬于立案查處
經常在填報系統(tǒng)、答復投訴舉報人時，執(zhí)法人員會將按照簡易程序辦理的當場處罰案件填報或答復為未立案查處。這里就混淆了一個概念：不履行立案手續(xù)不等于未立案，按照簡易程序辦理的案件雖然不需要辦理立案審批流程，但仍然屬于立案查處。
（七）對修改完善報表系統(tǒng)的建議
最后，筆者還想吐槽一下總局的報表系統(tǒng)的機械數據，尤其是對于案件類型的統(tǒng)計，一起案件只能屬于一種類型案件的統(tǒng)計是非常可笑和不可思議的。筆者曾在法檢工作多年，法檢等司法機關對于案件的統(tǒng)計，就是多種類型的重復統(tǒng)計，比如一起黑社會性質的案件，既會統(tǒng)計在涉黑案件中，亦可以因涉及到金融犯罪，統(tǒng)計在金融類案件中，還可以因為涉及到是團伙作案多起重大暴力犯罪、侵財類犯罪、受害人有老年人、未成年人、農民工等，又分別統(tǒng)計在團伙類案件、重大暴力犯罪、侵財類犯罪、涉老年人犯罪、涉未成年人犯罪、涉農民工犯罪等多個報表系統(tǒng)中。市場監(jiān)管系統(tǒng)的案件統(tǒng)計，除了前面提到的問題，再比如調查中發(fā)現藥店對某類藥品發(fā)布違法廣告，依據廣告法進行處罰的案件，筆者認為，這類案件，既屬于藥品類案件，也屬于廣告類案件，因此，在報表系統(tǒng)中，將這類案件重復統(tǒng)計是有意義的。希望總局能夠與時俱進，及時改善和完善報表系統(tǒng)。
