“放管服”即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，是科學(xué)研判國內(nèi)外發(fā)展形勢所做出的重大部署：“‘放管服’改革是一個系統(tǒng)的整體，既要進一步做好簡政放權(quán)的‘減法’，打造權(quán)力瘦身的‘緊身衣’，又要善于做加強監(jiān)管的‘加法’和優(yōu)化服務(wù)的‘乘法’，啃政府職能轉(zhuǎn)變的‘硬骨頭’”。無照經(jīng)營，是監(jiān)管工作中的頑癥之一，也是監(jiān)管工作中難啃的“硬骨”之一，其不僅損害公平競爭的市場環(huán)境，造成國家稅費流失，還助長了制假售假行為，帶來社會治安和公共安全隱患。近年來，隨著“放管服”改革不斷向縱深推進，市場準入環(huán)境不斷優(yōu)化，辦照門檻降低，理論上來說，無照情況應(yīng)該得到有效改善，但在實際監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，無照形勢依然嚴峻，并且其特點已發(fā)生了新變化。在“放管服”改革新形勢下，如何做好無照監(jiān)管工作的“加法”，是值得基層市場監(jiān)管部門深思的問題。
無照經(jīng)營呈現(xiàn)的新特點及其成因：
一是監(jiān)管底數(shù)不清：“放管服”改革下，市場準入環(huán)境相對寬松，辦照門檻相對降低，極大激發(fā)出市場活力。但顯然，實際經(jīng)營場所是有限的，盡管近幾年來綜合性商業(yè)廣場遍地開花，但經(jīng)營場所新增速度遠低于市場主體數(shù)的增速，經(jīng)營場所與市場主體增速比不對稱，表明同一經(jīng)營場所對應(yīng)多家市場主體市場主體，除小部分為一址多照外，說明市場主體實際更新?lián)Q代速度很快。另一方面，當前的監(jiān)管并未滲透到市場主體的整個生命周期，只集中于市場主體的準入、經(jīng)營階段，注銷和吊銷機制不夠完善，監(jiān)管數(shù)據(jù)庫“有進不出”，尤其在主體量激增的形勢下，“進如洪流、出如細流”，導(dǎo)致監(jiān)管基數(shù)日益龐大并且呈幾何式增長，往往剛排查摸底完一遍，經(jīng)營者卻已更換了，有些不辦執(zhí)照，有些直接沿用前一個經(jīng)營者的執(zhí)照，紛紛加入無照經(jīng)營的隊伍，而監(jiān)管人員對此卻未能及時掌握。
二是集中于加工業(yè)：相對于零售和服務(wù)類市場主體，加工制造業(yè)的辦照的難度仍然較大。“放管服”改革的第一要素就是“放”，一系列力度較大的“先照后證”改革，讓許多原本囿于“許可證”限制的主體，更為容易領(lǐng)到執(zhí)照。但是有些部門在開展工作時不夠科學(xué)，例如上級部門要求嚴控“高污染”生產(chǎn)企業(yè)，落到基層卻變?yōu)檎?ldquo;加工”而“色變”，對加工企業(yè)準入設(shè)置重重門檻，證明“圍城”、公章“旅行”、公文“長征”等現(xiàn)象依然存在，一定程度上阻礙了執(zhí)照辦理。這種只堵不疏的做法，不僅不能遏制無照，還會使得部分主體得不到及時疏導(dǎo)，不能有針對性改良生產(chǎn)設(shè)備、改善生產(chǎn)環(huán)境，與監(jiān)管執(zhí)法部門玩起“躲貓貓”，無照監(jiān)管難度更大。
三是社會共治度低：群眾消費時更注重以商品品質(zhì)、價格為導(dǎo)向，而不重視執(zhí)照狀況。此外，當前的營業(yè)執(zhí)照字體小，懸掛不規(guī)范，不便于查看。主客觀雙重原因，致使社會公眾對執(zhí)照關(guān)注度不高，對無照監(jiān)督意識不強，除非發(fā)生消費糾紛才會關(guān)注到經(jīng)營者及其執(zhí)照情況，而這時，卻又經(jīng)常發(fā)生難以獲取執(zhí)照信息、被投訴者與實際經(jīng)營者不符合等問題，投訴困難。部分第三方平臺，對經(jīng)營主體的資格審查不嚴，例如，在網(wǎng)絡(luò)訂餐這一新興行業(yè)中，僅有部分第三方平臺會對店家進行現(xiàn)場查驗，審查不嚴為無照經(jīng)營提供了漏洞，體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營市場，則會更加隱蔽。三是其他相關(guān)人員對無照認識度不夠，例如，許多產(chǎn)權(quán)人明知廠房未達到某項標準，不可能辦到執(zhí)照，仍為利益所驅(qū)使，將廠房租給他人使用，為無照提供滋生的土壤，風險便一直存在。
不可否認，與巨大的市場主體量相比，當前基層的監(jiān)管力量仍然有限，且短時間之內(nèi)改善的可能性不大。面對這種現(xiàn)實，基層監(jiān)管必須借力，向改革借力，向創(chuàng)新借力，向社會借力，發(fā)揮監(jiān)管效能最大化。筆者認為應(yīng)從三個角度做好無照監(jiān)管的“加法”。
一是精準職責，為監(jiān)管巡查做“加法”。“放管服”強調(diào)放管結(jié)合、加強事中事后監(jiān)管，加強監(jiān)管依然是改革新背景下的一大趨勢。目前，網(wǎng)格化監(jiān)管機制已在錫山區(qū)各分局全面推開，并且逐步順暢成熟，打破傳統(tǒng)“大鍋飯”監(jiān)管模式，管理更精細，職責更清晰，有效改善了過去監(jiān)管職能分割、監(jiān)管力量分散、工作效能不高、管理能力有限的弊端。監(jiān)管人員在此機制下，能夠更加集中精力加強對“責任田”巡查，形成有效、動態(tài)的監(jiān)管底冊，也有利于加強對發(fā)現(xiàn)無照后的閉環(huán)處置。以錫山區(qū)錫北分局為例，網(wǎng)格化機制下，分局各網(wǎng)格組以二版庫內(nèi)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加以實地摸底排查，已基本建立起一套涵蓋經(jīng)營主體基本資料和實地經(jīng)營門頭的監(jiān)管底冊，并隨時根據(jù)注冊登記情況進行動態(tài)調(diào)整，在庫內(nèi)“僵尸主體”大量沉淀、數(shù)據(jù)冗余的現(xiàn)狀下，這套監(jiān)管底冊起到了極大的幫助。
二是放管結(jié)合，為規(guī)范經(jīng)營“加法”：2017年出臺了《無證無照經(jīng)營查處辦法》，該《辦法》出臺后，國務(wù)院法制辦、工商總局負責人在答記者問中提到：“制定《無證無照經(jīng)營查處辦法》的總體思路是按照推進‘放管服’改革的要求，限定無證無照經(jīng)營的查出范圍，做到‘該管的管住，該放的放開’，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造更加寬松的制度環(huán)境……”；在放管結(jié)合、簡除煩苛方面作出了新規(guī)定，要“強調(diào)督促、引導(dǎo)，調(diào)節(jié)管控力度，避免一概取締的簡單化執(zhí)法……”上述答復(fù)充分反映了國家在針對無照經(jīng)營的監(jiān)管體制、措施以及處罰尺度方面作出了重大變革，更加強調(diào)事中事后監(jiān)管，強調(diào)應(yīng)當查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合的原則。體現(xiàn)到實際操作中，在行政資源、人力資源有限、社會危害性不大的情況下，“引導(dǎo)辦照”不妨可作為無照監(jiān)管的主要方向。但基層在監(jiān)管時總會遇到屢次“責令辦照”卻拒不執(zhí)行以及經(jīng)營者愿意辦照卻因種種因素辦不到的案例。對于前一種，屢次提醒均不整改的，毋庸置疑應(yīng)當依法查處，保證法律嚴肅性，對于后一種，經(jīng)營者想辦而辦不了的，需明確原因：因市場監(jiān)管本部門內(nèi)職權(quán)范圍內(nèi)溝通不暢的，應(yīng)及時加強溝通協(xié)調(diào)，促使及時登記辦理，規(guī)避無照帶來的履職風險；對于符合辦照條件，因其他部門原因，如，設(shè)置隱形門檻但最終無照責任仍落在市場監(jiān)管部門的，市場監(jiān)管部門應(yīng)充分認識到當前國家大力推進“放管服”改革的決心與形勢，對不能辦照的原因進行書面確認，規(guī)避部門風險，無法書面確認的，應(yīng)當依法為經(jīng)營者辦照。
三是借力市場，為社會共治做“加法”。無照不只是個人違法問題，它涉及到公平競爭，涉及到市場秩序，是一個社會問題。除通過行政手段防控無照行為外，也應(yīng)借社會之力共同加以維護。針對上文中提到的一些問題，例如，針對消費者對經(jīng)營證照關(guān)注度不高的問題，監(jiān)管部門應(yīng)加大宣傳力度，以貼近消費者切身利益的角度廣泛宣傳無照危害：無證無照經(jīng)營大多是小門小店，小本經(jīng)營，經(jīng)營場所因陋就簡，存在嚴重的消防安全、食品安全等隱患，猶如“隨時會噴發(fā)的火山”，概率雖小，后果嚴重，且在無照店內(nèi)消費后一旦發(fā)生糾紛權(quán)益難以保障。同時，監(jiān)管部門應(yīng)當以“方便消費者查看”為主要目標規(guī)范亮照，逐步強化消費者“消費先看證照”的理念，借市場之力敦促經(jīng)營者主動辦照。針對銷售平臺審查不嚴，放任無照主體上線經(jīng)營，及產(chǎn)權(quán)所有者為無照提供經(jīng)營場所等第三方存在的問題，應(yīng)加強宣傳教育，必要時由主管部門采取行政手段，鏟除無照滋生土壤，從源頭加以嚴控。
綜上，隨著簡政放權(quán)持續(xù)推進、市場主體數(shù)量大幅增長，新業(yè)態(tài)、新模式不斷產(chǎn)生的狀況下，無照經(jīng)營的特點已經(jīng)發(fā)生了一些變化，不能再簡單沿用傳統(tǒng)模式開展工作。我們應(yīng)當清楚認識到“放管服”是大勢所趨，在無照監(jiān)管方面，要結(jié)合《無證無照經(jīng)營查處辦法》，切實轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，加強事中事后監(jiān)管，有效提高監(jiān)管效率，為市場主體創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。（作者：無錫錫山區(qū)市場監(jiān)督管理局錫北分局 劉毅 徐蕓）
