第六條 有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：
（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；
（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；
（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；
（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林。山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；
（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；
（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同、侵犯其合法權益的；
（七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；
（八）認為符合條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；
（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；
（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；
（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。
【釋義】 本條規定了可以申請行政復議的具體行政行為的范圍。
具體行政行為是指行政機關針對特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權益的決定或者措施的行為。對下列具體行政行為不服的，可以申請行政復議：
一、行政處罰
行政處罰是指具有行政處罰權的行政機關或者組織依照法律、法規以及規章的規定對公民。法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予的制裁。我國大量的行政管理法律、法規和規章都規定有行政處罰，1996年3月17日八屆全國人大第四次會議通過的《行政處罰法》系統地對行政處罰的設定、種類、實施機關、處罰程序等作了規定，是行政機關實施處罰的主要法律依據。行政機關在對公民、法人或者其他組織實施處罰時應當嚴格按照行政處罰法和其他有關行政管理的法律、法規和規章的規定，否則，公民、法人或者其他組織就可以申請行政復議。行政處罰法規定的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等六類。這也是本項規定的內容，公民、法人或者其他組織對這些行政處罰不服的，都可以申請行政復議。
二、行政強制措施
行政強制措施是行政機關為了預防或者制止違法行為，對公民、法人或者其他組織的人身或財產采取的強制約束的具體行政行為。行政強制措施可以分為對人身的強制措施和對財產的強制措施兩種。對人身自由的強制措施包括勞動教養、收容教育、收容遣送、強制傳喚、強制戒毒、強行約束、強制帶離、強制搜查等，對財產的強制措施包括查封、扣押、凍結財產等。行政強制措施與公民、法人或者其他組織的人身權或財產權密切相關，行政機關應當嚴格依法作出。目前，我國還沒有一部統一的行政強制措施法，有關行政強制措施的規定散見于一些單行的法律之中，實踐中還存在許多問題，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益的現象還時有發生。對行政機關作出的上述行政強制措施不服的，都可以申請復議。
此外，還有一種與行政強制措施相近的行政行為，即行政強制執行。行政強制執行是指公民、法人或者其他組織不履行行政義務時，行政機關依法強制其履行，或使之達到與履行義務相同狀態的行為。行政強制執行措施有直接強制和間接強制，直接強制包括對物的強制如強制劃撥、強制收繳、強制拆除、強制銷毀、強制收兌等，對人的強制包括強制拘留、驅逐出境等；間接強制包括執行罰和代執行。代執行是義務人不履行義務時，行政機關請第三人代為執行，費用由義務人承擔的執行方式；執行罰是指義務人不及時履行而他人又不能代為履行義務時，行政機關為促使其履行而采用的科處新的金錢給付義務的強制執行方式。雖然行政強制執行是為了保護行政決定的履行而采取的強制措施，但錯誤的執行措施同樣可以侵犯公民、法人或者其他組織的人身權或財產權，因此，也需要給予救濟。依照我國現有的強制執行制度，行政強制執行主要由行政機關向法院申請強制執行，但是也有少數行政機關法律賦予了其強制執行的權力，如公安、海關、稅務等行政機關。對于法院依照司法程序采取的強制措施，當事人可以通過司法途徑尋求救濟；對行政機關違法采取強制執行措施的，當事人可以通過司法途徑尋求救濟，也可以申請行政復議尋求救濟。
三、對許可證、執照、資質證、資格證等證書的變更、中止、撤銷行為
許可證和執照是指行政機關根據相對人的申請頒發的允許其從事某種活動的書面證明。許可證和執照的適用范圍非常廣泛，涉及社會生活各個方面。資質證一般是指企業或其他組織能夠從事某種活動的能力證明。主要是在一些特定行業實行，如建筑業對建筑企業的資質要求。資格證書是公民具備某種能力的書面證明，也是其能夠從事某項工作的前提條件。主要是對一些職業的要求，從事律師職業要有律師資格，從事醫師職業要有醫師資格，從事注冊會計師職業要有注冊會計師資格等。許可證、執照與資質證、資格證在性質上有一定區別，頒發許可證和執照是一種行政許可行為，而頒發資格證、資質證是行政認可行為或證明行為，是公民或組織具備某種條件或者具備某種能力的證明，在有些情況下，它是取得許可證或執照的前提條件。但是，不管是許可證、執照，還是資質證、資格證，都是公民、法人或者其他組織能夠從事某種活動的所必需的，沒有這些證書，公民或組織就不能從事相應的活動。因此，法律對取得這些證書的公民、法人或者其他組織的保護也應當是相同的。除法律、法規明確規定的情形外，行政機關不得違法變更、中止、撤銷公民、法人或者組織的許可證、執照、資質證或資格證。對行政機關作出的有關資質、資格等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請復議。
四、行政確權行為
根據我國憲法規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有。對于國有和集體所有的自然資源，公民、法人或者其他組織可以依法取得使用權。根據土地管理法、草原法、森林法、漁業法、礦產資源法等法律的規定，對土地、礦藏等自然資源的所有權或使用權予以確認和核發證書，是縣級以上各級人民政府的法定職權。公民、法人或者其他組織對各級政府關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等的所有權或者使用權的決定不服的，可以申請行政復議。
需要注意的是，本項列舉的自然資源中增加了“海域”，這是憲法中沒有明確列舉的，但也應當包括在憲法規定的“等”之內。海域的所有權屬于國家，但公民或集體可以獲得使用權，我國在領海和毗連區法、專屬經濟區和大陸架法以及漁業法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，對行政機關作出的關于海域的使用權不服的，也可以申請行政復議。
五、侵犯經營自主權的行為
這里的經營自主權主要是指法律、法規賦予國有企業或集體所有制企業對所經營財產的占有、使用、收益和處分權、生產經營計劃權、物資選購權、財務管理權、勞動管理權、產品銷售權、工資津貼管理權、經營方式選擇權等。賦予企業經營自主權是搞活企業的必要措施，保護企業的經營自主權，使企業真正成為自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者，是建立社會主義市場經濟的內在要求，是深化經濟體制改革的重要環節。企業的經營自主權也是法律、法規賦予企業的法定權利，因此，企業的經營自主權受法律保護，行政機關干預企業的經營，侵犯企業的經營自主權，企業可以申請行政復議。
私有企業、中外合資企業、中外合作企業、外資企業因所有制不同，企業所享有的經營自主權的范圍也不一樣，它們的經營自主權同樣也受法律保護，如果行政機關干預其生產，侵犯其經營自主權，也可以申請行政復議。
六、干涉農業承包合同的行為
農村承包經營責任制是我國改革開放以后在農村推行的一項重要經濟政策，它是由村（組）集體經濟組織與其內部成員或其他承包者之間通過簽訂承包合同的方式，確立雙方在生產、經營和分配過程中的權利義務。實行承包經營責任制是我國農村改革的一項成功經驗，1993年7月2日第八屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國農業法》以法律形式肯定了這種經營方式，該法規定，國家穩定以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制。集體所有或者國家所有由農村集體經濟組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農業生產。個人或者集體的承包經營權，受法律保護。發包方和承包方應當訂立農業承包合同，約定雙方的權利和義務。九屆人大第二次會議通過的憲法修正案進一步肯定了這一經營方式，該修正案第十五條規定農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。這是對我國農村改革成功經驗的總結。但是，在實踐中，一些地方的鄉、鎮政府對農業承包經營活動進行干預，擅自變更或者廢止農業承包合同，侵犯了農民的經營自主權和財產權。因此，行政復議法將行政機關變更或者廢止農業承包合同的納入復議范圍。
七、違法集資、征收、攤派等要求履行義務的行為
在我國，權利義務都是依法確定的，對于法定義務，公民、法人或者其他組織應當認真履行；不履行的，行政機關可以依法強制其履行。但是，行政機關無權要求公民、法人或者其他組織履行法定義務以外的其他義務，否則就是侵犯他們的合法權益。行政機關違法要求履行義務的行為有多種，其中最主要的是亂集資、亂收費、亂攤派，人們稱之為“三亂”。據統計，每年各種行政收費就與國家稅收大致相當，人們形容是“稅收輕、利息重、濫攤亂收無底洞”。“三亂”的原因，一部分是因為稅收制度和財政體制存在一定問題，財政收入不能保證不斷膨脹的行政機關的正常開支，行政機關就運用手中的權力，收取各種費用，用于事業費用或單位福利；有的是一些地方政府違背量力而行的原則，在地方財政困難、經濟脆弱的情況，急功近利，追求“政績”，不顧企業、個人的承受能力，向企業、個人亂集資、亂攤派，搞建設，辦教育等。“三亂”行為干擾了國家正常的財政、稅收制度，加重了群眾的負擔，損害了政府形象，敗壞了社會風氣，為腐敗提供了溫床。雖然國家三令五申禁止“三亂”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政復議法將違法集資、征收財物、攤派費用等納入復議范圍，是通過行政復議的方式，制止“三亂”行為，從而保護公民、法人或者其他組織的合法權益。這里的“違法要求履行其他義務”是指違法要求承擔“三亂”以外的其他財產或勞務負擔。
八、不予頒發許可證、執照等許可行為
行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，作出允許其從事某項活動的行政行為，是行政管理的重要手段。在我國，法律、法規和規章中規定了大量的行政許可，涉及到經濟、文化、環境、衛生、資源以及公民安全和公共秩序等社會生活各個領域，許可的形式包括頒發許可證、執照、資質證、資格證、準許證、特許證、登記證等證書形式，還包括審批、核準。注冊等非證書形式。無論是證書形式還是非證書形式，非經許可，公民、法人或者其他組織就不能從事相應的活動，因此，依法取得許可是公民、法人或者其他組織的權利。如果符合條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的，公民、法人或者其他組織可以申請復議。需要注意的是，目前我國還沒有對于行政許可的法律，所以行政許可工作還不規范，存在一些問題，行政許可的形式較多，本項規定只列舉了行政許可的一些基本形式，對沒有列舉的其他行政許可形式，公民也可以申請復議。
九、未履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的行為
人身權利是指沒有直接經濟內容，與公民人身相關的權利，它包括人格權和身份權。其中人格權包括姓名權、名譽權、榮譽權、肖像權等。財產權是指有一定物質內容，直接體現為經濟利益的權利，主要包括所有權及其他物權、債權和知識產權等。受教育權是指公民達到一定年齡并具備可以接受教育的智力時，通過學校或者通過其他教育設施和途徑學習科學文化知識的權利。人身權利、財產權利和受教育權利都是受憲法保護的公民權利。我國還制定了一系列法律、行政法規，作出了更具體的規定，將保護公民、法人或者其他組織的人身權利、財產權利或者受教育權利的職責具體落實到不同的行政機關，如保護人身權利、財產權利主要是公安機關的職責，保護受教育權利主要是教育行政部門的職責等。公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，屬于行政不作為，可以申請行政復議。
十、行政機關不依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費的行為
撫恤金是公民因公或因病致殘或死亡時，由本人或其家屬依法領取的生活費用。我國的撫恤金主要有兩種，一種是遺屬撫恤金，發放對象為革命烈士、因工犧牲或某些特殊原因死亡人員的家屬；一種是傷殘撫恤金，發放對象是因工致傷、致殘者本人。社會保險金是公民在失業、年老、疾病、生育、工傷等情況發生時，向社會保障機構申請發放的社會救濟金。社會保險金包括養老保險金、失業保險金、醫療保險金、工傷保險和生育保險金。目前，我國的社會保險制度正在建立之中，各項保險制度還不健全。最低生活保障費是向城鎮居民發放的維持其基本生活需要社會救濟金。建立最低生活保障線制度是現代社會保障制度的重要組成部分，是維護社會穩定的防線。各地根據本地區的經濟發達程度和生活水平確定一個最低生活保障線的標準，達不到最低生活保障線的，可以向有關行政機關申請發放最低生活保障費。到1998年5月底，全國建立最低生活保障線制度的城市達到400多個。目前，最低生活保障費主要是由民政部門發放的。無論是撫恤金、社會保障金，還是最低生活保障費，都是公民生活需要的社會保障，行政機關沒有依法發放的，都可以申請行政復議。
十一、其他具體行政行為
前十項規定具體列舉了可能侵犯公民權利的具體行政行為，但未必全面，還可能出現其他侵犯公民權利的具體行政行為。本項的規定是為了彌補前十項列舉不全面可能帶來的遺漏，是一項兜底性規定，其目的是為了更好地保護公民、法人或者其他組織的合法權益。它表明只要公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，都可以申請復議。
第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：
（一）國務院部門的規定；
（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；
（三）鄉、鎮人民政府的規定。
前款所列規定不含規章。規章的審查依照法律、行政法規的規定實施。
【釋義】 本條是關于對抽象行政行為的申請審查的規定。
本條所稱的“規定”是指行政機關發布的具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件，也就是行政機關的抽象行政行為。為了表述方便，以下談到“規定”時，一般使用“規范性文件”或“抽象行政行為”的概念。
根據我國憲法和有關法律的規定，行政機關有權作出抽象行政行為，具體權限是：國務院根據憲法和法律，有權規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；國務院各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章；縣級以上地方各級人民政府可以規定行政措施，發布決議和命令；省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的市的人民政府，還可以根據法律和國務院的行政法規制定行政規章。鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令。抽象行政行為作為行政機關行使行政權的一種方式，無論是制定行政法規、規章，還是發布其他具有普遍約束力的決定、命令，對加強行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應當看到抽象行政行為在實踐中也還存在一些問題，損害了公民的合法權益，影響了法制的權威和統一。如規范性文件之間發生沖突的現象時有發生；一些部門、地方受利益驅動，通過制定規范性文件搶權力，爭利益，亂發文件，違法規定審批、發證、罰款、收費，嚴重損害了公民的權利，群眾反映強烈。但是，現行行政復議制度規定的申請復議的范圍是具體行政行為，明確排除了對抽象行政行為的復議審查，公民權益受到損害，不能通過行政復議獲得救濟。而根據行政訴訟法，法院也無權審查抽象行政行為是否合法。因此，對抽象行政行為造成的損害，從相對人這一方沒有一個啟動的機制。國務院提交的行政復議法（草案）也沒有將抽象行政行為納入復議的范圍，其理由是：按照憲法和有關法律規定，縣級以上各級人民政府有權撤銷所屬部門和下級人民政府不適當的決定。命令；國務院和各省、自治區、直轄市還就行政機關發布的決定、命令等文件的審查制度作了具體規定。只要縣級以上人民政府嚴格履行職責，抽象行政行為存在的問題是可以解決的。同時，解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為存在的在復議權限、程序和法律后果上不大一樣，很難適用行政復議制度。還有人認為，抽象行政行為不是針對具體的人作出的，不會直接侵害個人的權利，它只有通過具體行政行為才會產生危害后果，因此，公民通過對具體行政行為的復議，就可以保護自己的合法權益。但是，在征求意見的過程中，多數同志都認為，抽象行政行為與具體行政行為密不可分，抽象行政行為是具體行政行為的依據和源頭，要糾正違法和不當的具體行政行為，有必要正本清源，從源頭開始審查和糾正；現行制度中對抽象行政行為的監督機制雖然存在，但是沒有很好地發揮作用，基本上是有備案而無審查，實際工作中違法的抽象行政行為通過監督機制被撤銷的很少。一些地方、部門亂發文件、亂收費、亂集資的現象，以權謀私等侵犯公民利益的問題嚴重，公民的合法權利無法得到保障。行政復議不僅僅是行政機關的內部監督機制，也是公民權利的救濟途徑，既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權益，應當給公民一個權利救濟的途徑；而且抽象行政行為適用的范圍廣，涉及的對象多，一旦抽象行政行為違法，它的危害也大。允許對抽象行政行為申請復議，讓公民享有復議申請權，和現行的備案制度并不矛盾，從長遠看，也是社會進步的標志。因此，應當將抽象行政行為納入行政復議范圍。行政復議法采納了多數人的意見，規定公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規章以下的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審理申請。這一規定有以下兩層含義：
一、對哪些規定可以提出審查請求
行政機關制定的具有普遍約束力的規定的范圍很廣，包括國務院制定的行政法規、規章以及規章以下規范性文件。但是，納入復議審查的只是規章以下的規范性文件，排除了對行政法規和規章的復議審查。這是考慮到行政法規是由國務院制定的，層次較高，對國務院制定的行政法規、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權。規章是由國務院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務院批準的較大市的人民政府制定的，根據國務院的《法規規章備案規定》，它有一套比較嚴格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題。現在出現問題多的是規章以下規范性文件。因此，本條的規定公民、法人或者其他組織認為規章以下的規范性文件不合法的，才可以提出審查請求，沒有規定可以對行政法規和規章根據申請復議審查。規章以下的規定性文件指本條所列舉的國務院部門的規范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規范性文件以及鄉、鎮人民政府的規定。公民、法人或者其他組織申請行政復議時，行政機關發現規章的規定與法律、法規不一致時，其審查處理辦法仍然依照現行的規章審查制度處理。
二、公民、法人或者其他組織認為規定不合法的，如何提出審查申請
行政機關制定的具有普遍約束力的規定是對不特定的人或事作出的，如果不具體適用到具體的人或事，它并不能產生現實的危害，公民、法人或其他組織如果認為它們違反了法律，可以通過其他途徑提出和解決。本法規定能夠提出審查請求的只是受依據該規范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。這樣規定也能夠避免行政機關陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨就規范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政行為提出復議申請時，一并提出。也就是說可以在對具體行政行為提出復議申請時附帶性提出對規范性文件的審查請求。
第八條 不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。
不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
【釋義】 本條是關于不屬于行政復議范圍的規定。
根據行政復議法的規定，對行政機關的下列行為，不能申請復議：
一、行政處分或者其他人事處理決定
行政處分是行政機關對違法、違紀的國家公務員所給予的懲戒。根據《國家公務員條例》的規定，國家公務員對有違紀行為，尚未構成犯罪的，或者雖然構成犯罪但是依法不追究刑事責任的，應當給予行政處分。行政處分分為警告、記過、記大過。降級、撤職、開除。給予國家公務員行政處分，依法分別由任免機關或行政監察機關決定。其他人事決定是指除行政處分外，行政機關在內部人事管理活動中，對國家公務員個人作出的具體人事處理決定，它包括公務員定級、考核等次、降職、免職、回避、晉級、增資、辭職、辭退以及退休等涉及其個人權益的決定。行政處分以及其他人事處理決定屬于行政機關的內部行政行為，而行政復議法的目的是解決行政機關在行使行政權的過程中與管理相對人之間產生的行政爭議，是為管理相對人提供的一項權利救濟途徑，是解決外部行政行為爭議的一項法律制度。外部行政行為引起的爭議與內部行政行為引起的爭議在性質、內容等方面都有所不同，因此，在處理機關、程序和后果等方面都不一樣，它們適用不同的法律。行政復議法將行政處分和其他人事處理決定不服的，排除在行政復議范圍之外，并不是說國家公務員的合法權益不受法律保護，而是有關法律、行政法規已經有相應的規定，如 1957年全國人大常委會批準，國務院頒布的《國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》中規定，國家行政機關工作人員對所受紀律處分不服的時候，應該在接到通知后一個月內，向處理機關要求復議，并且有權直接向上級行政機關申訴。根據國家公務員條例的規定，國家公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起三十日內向原處理機關申請復核，或者向同級人民政府人事部門申訴，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監察機關申訴。因此，不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不需要通過行政復議法尋求救濟。這里的法律、行政法規主要是指1957年全國人大常委會通過并由國務院頒布的《國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》、1997年5月全國人大常委會通過的《行政監察法》和1993年4月國務院頒布的《國家公務員暫行條例》。
二、不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理
傳統的理論認為行政權不應干預民事活動，民事爭議引起的爭議應當由社會中介組織或司法機關作出裁決。但是，隨著社會事務的復雜化，行政權干預社會生活的廣度和深度都在增加。這是行政權擴張的表現，也是社會發展的需要。雖然法學理論工作者對此持謹慎的態度，但行政權對民事活動的干預已是不爭的事實，而且還有進一步發展的趨勢。尤其是在我國，行政權對民事活動的干預有其歷史基礎和現實需求。許多法律、法規都規定了行政機關可以對民事糾紛作出調解或處理。行政機關對民事糾紛作出的調解或處理是解決民事糾紛的方式之一，但不是最終，也不是最主要的方式，當事人不服的還可以向法院提起訴訟。因此，為了盡快解決民事糾紛，行政復議法將不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理排除在復議范圍之外。
這里應當指出，國務院提請審議的行政復議法草案規定，不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，向人民法院提起“民事訴訟”。一些同志認為，有的行政機關作出的調解決定具有一定的約束力，并要求當事人履行，因此，簡單地規定向法院提起的訴訟一律為民事訴訟不盡合理，所以在修改中刪去了“民事”二字。依照行政復議法的規定，公民、法人或者其他組織不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，在向人民法院提起訴訟時，一是可以由當事人決定是提起民事訴訟還是行政訴訟，也可以由法院決定由民事審判庭負責審理，還是由行政審判庭負責審理。
關于行政機關對民事糾紛作出的調解問題。這里的調解，是指行政機關主持的，以法律、法規為依據，以自愿為原則，通過說服教育，促使民事爭議雙方互諒互讓，達成協議的一種活動。它與民間調解和司法調解一起構成具有中國特色的調解制度。對解決民事爭議、平息社會矛盾和維護安定團結等方面發揮著重要作用。目前，關于行政調解沒有統一的法律規定，因此，實踐中的行政機關對哪些民事糾紛可以進行調解，是根據需要靈活進行掌握的，實踐中出現較多調解有：基層行政機關對民事糾紛的調解，如農村鄉政府、城鎮街道辦事處的司法助理員、民政助理員等主持的調解；行政主管機關在處理民事糾紛時給予的調解，如勞動行政部門對勞動爭議的調解等。也有一些單行法律、法規規定了行政調解，如《治安管理處罰條例》第五條規定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀財物等違反治安管理行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理。行政調解是實踐中解決民事爭議的一種便捷方式，調解的結果要靠雙方當事人自覺自愿的遵守執行，對當事人沒有法律約束力，當事人不執行調解協議的，不能強制執行。因此，它并不是嚴格意義上的行政行為，當事人對調解協議不服的，可以通過向法院提起訴訟或者向仲裁機構申請仲裁，不能向上級行政機關申請復議。
關于行政機關對民事糾紛作出的其他處理。這里的“其他處理”是指什么，法律沒有明確。一般認為，行政機關對民事糾紛作出處理是指行政裁決。1994年通過的《中華人民共和國仲裁法》實施以后，行政仲裁變為民間仲裁，仲裁與訴訟的關系上，仲裁法確定了“或裁或審”的原則，對仲裁決定不服的不能起訴。因此，這里的其他處理不包括行政仲裁。行政裁決是指行政機關作為第三方，依照法律的規定解決與合同無關的民事糾紛的活動。與行政調解相比，行政裁決具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，對行政裁決不服的，還可以向法院提起訴訟。對行政裁決是否可申請復議，理論界有不同看法，贊成可以申請復議的認為，行政機關對民事爭議的處理行為，體現了行政機關的意志，具有法律效力，屬于行政決定的一種，應當允許當事人對處理決定不服的申請復議。對行政裁決不能申請復議的理由是，行政機關對民事糾紛作出處理決定沒有最終的法律效力，民事糾紛最終需要由法院作出裁決，如果允許對行政裁決進行復議，可能會拖延民事糾紛的解決。因此，根據行政復議法的規定，對行政裁決不服的，不能申請行政復議，只能向法院提起訴訟。
根據現行的法律、法規的規定，行政裁決主要適用于對土地、草原、水面、灘涂等自然資源的所有權或使用權爭議和對專利、商標等知識產權爭議，此外，《治安管理處罰條例》、《食品衛生法》、《藥品管理法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《郵政法》、《醫療事故處理辦法》等法律、法規也規定了行政裁決。對有的行政裁決可以申請復議，如對自然資源的所有權或使用權爭議的裁決，公安機關對賠償損失和負擔醫療費用的裁決；對下列行政裁決，不能申請復議：
第一，有關專利權的民事糾紛。有關專利權的民事糾紛有兩種情況，一種是專利侵權糾紛，就是未經專利權人的許可，實施其專利。根據《專利法》第六十條的規定，未經專利權人許可，實施其專利的侵權行為，專利權人或者利害關系人可以請求專利管理機關進行處理。當事人對專利機關的處理不服的，可以向人民法院起訴；另一種是專利權的使用費糾紛。根據專利法的規定，對不履行專利法規定的有關義務的專利權人由國家強制許可他人使用。根據該法第五十七條的規定，取得實施強制許可的單位或者個人應當付給專利權人合理的使用費，其數額由雙方商定；雙方不能達成協議的，由專利局裁決。對裁決不服的，專利權人可以向人民法院起訴。
第二，有關商標權的民事糾紛。商標權是一種具有財產性質的工業產權，商標權是商標所有人的專有權，根據《商標法》的規定，非經商標所有人的許可，不得擅自在同一種商品或者類似商品上使用與其注冊商標相同或者近似的商標、不得銷售明知是假冒注冊商標的商品、不得偽造、擅自制造他人注冊商標或者銷售偽造、擅自制造的注冊商標標識。有上述情形的，被侵權人可以向縣級以上工商行政管理部門要求處理，有關工商行政管理部門有權責令侵權人立即停止侵權行為，賠償被侵權人的損失。
此外，行政機關根據《郵政法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《藥品管理法》、《食品衛生法》、《大氣污染防治法》。《醫療事故處理辦法》等所作的關于民事糾紛的處理，也不能申請復議，只能向法院提起訴訟。
（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；
（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；
（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；
（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林。山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；
（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；
（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同、侵犯其合法權益的；
（七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；
（八）認為符合條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；
（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；
（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；
（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。
【釋義】 本條規定了可以申請行政復議的具體行政行為的范圍。
具體行政行為是指行政機關針對特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權益的決定或者措施的行為。對下列具體行政行為不服的，可以申請行政復議：
一、行政處罰
行政處罰是指具有行政處罰權的行政機關或者組織依照法律、法規以及規章的規定對公民。法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予的制裁。我國大量的行政管理法律、法規和規章都規定有行政處罰，1996年3月17日八屆全國人大第四次會議通過的《行政處罰法》系統地對行政處罰的設定、種類、實施機關、處罰程序等作了規定，是行政機關實施處罰的主要法律依據。行政機關在對公民、法人或者其他組織實施處罰時應當嚴格按照行政處罰法和其他有關行政管理的法律、法規和規章的規定，否則，公民、法人或者其他組織就可以申請行政復議。行政處罰法規定的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等六類。這也是本項規定的內容，公民、法人或者其他組織對這些行政處罰不服的，都可以申請行政復議。
二、行政強制措施
行政強制措施是行政機關為了預防或者制止違法行為，對公民、法人或者其他組織的人身或財產采取的強制約束的具體行政行為。行政強制措施可以分為對人身的強制措施和對財產的強制措施兩種。對人身自由的強制措施包括勞動教養、收容教育、收容遣送、強制傳喚、強制戒毒、強行約束、強制帶離、強制搜查等，對財產的強制措施包括查封、扣押、凍結財產等。行政強制措施與公民、法人或者其他組織的人身權或財產權密切相關，行政機關應當嚴格依法作出。目前，我國還沒有一部統一的行政強制措施法，有關行政強制措施的規定散見于一些單行的法律之中，實踐中還存在許多問題，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益的現象還時有發生。對行政機關作出的上述行政強制措施不服的，都可以申請復議。
此外，還有一種與行政強制措施相近的行政行為，即行政強制執行。行政強制執行是指公民、法人或者其他組織不履行行政義務時，行政機關依法強制其履行，或使之達到與履行義務相同狀態的行為。行政強制執行措施有直接強制和間接強制，直接強制包括對物的強制如強制劃撥、強制收繳、強制拆除、強制銷毀、強制收兌等，對人的強制包括強制拘留、驅逐出境等；間接強制包括執行罰和代執行。代執行是義務人不履行義務時，行政機關請第三人代為執行，費用由義務人承擔的執行方式；執行罰是指義務人不及時履行而他人又不能代為履行義務時，行政機關為促使其履行而采用的科處新的金錢給付義務的強制執行方式。雖然行政強制執行是為了保護行政決定的履行而采取的強制措施，但錯誤的執行措施同樣可以侵犯公民、法人或者其他組織的人身權或財產權，因此，也需要給予救濟。依照我國現有的強制執行制度，行政強制執行主要由行政機關向法院申請強制執行，但是也有少數行政機關法律賦予了其強制執行的權力，如公安、海關、稅務等行政機關。對于法院依照司法程序采取的強制措施，當事人可以通過司法途徑尋求救濟；對行政機關違法采取強制執行措施的，當事人可以通過司法途徑尋求救濟，也可以申請行政復議尋求救濟。
三、對許可證、執照、資質證、資格證等證書的變更、中止、撤銷行為
許可證和執照是指行政機關根據相對人的申請頒發的允許其從事某種活動的書面證明。許可證和執照的適用范圍非常廣泛，涉及社會生活各個方面。資質證一般是指企業或其他組織能夠從事某種活動的能力證明。主要是在一些特定行業實行，如建筑業對建筑企業的資質要求。資格證書是公民具備某種能力的書面證明，也是其能夠從事某項工作的前提條件。主要是對一些職業的要求，從事律師職業要有律師資格，從事醫師職業要有醫師資格，從事注冊會計師職業要有注冊會計師資格等。許可證、執照與資質證、資格證在性質上有一定區別，頒發許可證和執照是一種行政許可行為，而頒發資格證、資質證是行政認可行為或證明行為，是公民或組織具備某種條件或者具備某種能力的證明，在有些情況下，它是取得許可證或執照的前提條件。但是，不管是許可證、執照，還是資質證、資格證，都是公民、法人或者其他組織能夠從事某種活動的所必需的，沒有這些證書，公民或組織就不能從事相應的活動。因此，法律對取得這些證書的公民、法人或者其他組織的保護也應當是相同的。除法律、法規明確規定的情形外，行政機關不得違法變更、中止、撤銷公民、法人或者組織的許可證、執照、資質證或資格證。對行政機關作出的有關資質、資格等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請復議。
四、行政確權行為
根據我國憲法規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有。對于國有和集體所有的自然資源，公民、法人或者其他組織可以依法取得使用權。根據土地管理法、草原法、森林法、漁業法、礦產資源法等法律的規定，對土地、礦藏等自然資源的所有權或使用權予以確認和核發證書，是縣級以上各級人民政府的法定職權。公民、法人或者其他組織對各級政府關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等的所有權或者使用權的決定不服的，可以申請行政復議。
需要注意的是，本項列舉的自然資源中增加了“海域”，這是憲法中沒有明確列舉的，但也應當包括在憲法規定的“等”之內。海域的所有權屬于國家，但公民或集體可以獲得使用權，我國在領海和毗連區法、專屬經濟區和大陸架法以及漁業法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，對行政機關作出的關于海域的使用權不服的，也可以申請行政復議。
五、侵犯經營自主權的行為
這里的經營自主權主要是指法律、法規賦予國有企業或集體所有制企業對所經營財產的占有、使用、收益和處分權、生產經營計劃權、物資選購權、財務管理權、勞動管理權、產品銷售權、工資津貼管理權、經營方式選擇權等。賦予企業經營自主權是搞活企業的必要措施，保護企業的經營自主權，使企業真正成為自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者，是建立社會主義市場經濟的內在要求，是深化經濟體制改革的重要環節。企業的經營自主權也是法律、法規賦予企業的法定權利，因此，企業的經營自主權受法律保護，行政機關干預企業的經營，侵犯企業的經營自主權，企業可以申請行政復議。
私有企業、中外合資企業、中外合作企業、外資企業因所有制不同，企業所享有的經營自主權的范圍也不一樣，它們的經營自主權同樣也受法律保護，如果行政機關干預其生產，侵犯其經營自主權，也可以申請行政復議。
六、干涉農業承包合同的行為
農村承包經營責任制是我國改革開放以后在農村推行的一項重要經濟政策，它是由村（組）集體經濟組織與其內部成員或其他承包者之間通過簽訂承包合同的方式，確立雙方在生產、經營和分配過程中的權利義務。實行承包經營責任制是我國農村改革的一項成功經驗，1993年7月2日第八屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國農業法》以法律形式肯定了這種經營方式，該法規定，國家穩定以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制。集體所有或者國家所有由農村集體經濟組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農業生產。個人或者集體的承包經營權，受法律保護。發包方和承包方應當訂立農業承包合同，約定雙方的權利和義務。九屆人大第二次會議通過的憲法修正案進一步肯定了這一經營方式，該修正案第十五條規定農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。這是對我國農村改革成功經驗的總結。但是，在實踐中，一些地方的鄉、鎮政府對農業承包經營活動進行干預，擅自變更或者廢止農業承包合同，侵犯了農民的經營自主權和財產權。因此，行政復議法將行政機關變更或者廢止農業承包合同的納入復議范圍。
七、違法集資、征收、攤派等要求履行義務的行為
在我國，權利義務都是依法確定的，對于法定義務，公民、法人或者其他組織應當認真履行；不履行的，行政機關可以依法強制其履行。但是，行政機關無權要求公民、法人或者其他組織履行法定義務以外的其他義務，否則就是侵犯他們的合法權益。行政機關違法要求履行義務的行為有多種，其中最主要的是亂集資、亂收費、亂攤派，人們稱之為“三亂”。據統計，每年各種行政收費就與國家稅收大致相當，人們形容是“稅收輕、利息重、濫攤亂收無底洞”。“三亂”的原因，一部分是因為稅收制度和財政體制存在一定問題，財政收入不能保證不斷膨脹的行政機關的正常開支，行政機關就運用手中的權力，收取各種費用，用于事業費用或單位福利；有的是一些地方政府違背量力而行的原則，在地方財政困難、經濟脆弱的情況，急功近利，追求“政績”，不顧企業、個人的承受能力，向企業、個人亂集資、亂攤派，搞建設，辦教育等。“三亂”行為干擾了國家正常的財政、稅收制度，加重了群眾的負擔，損害了政府形象，敗壞了社會風氣，為腐敗提供了溫床。雖然國家三令五申禁止“三亂”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政復議法將違法集資、征收財物、攤派費用等納入復議范圍，是通過行政復議的方式，制止“三亂”行為，從而保護公民、法人或者其他組織的合法權益。這里的“違法要求履行其他義務”是指違法要求承擔“三亂”以外的其他財產或勞務負擔。
八、不予頒發許可證、執照等許可行為
行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，作出允許其從事某項活動的行政行為，是行政管理的重要手段。在我國，法律、法規和規章中規定了大量的行政許可，涉及到經濟、文化、環境、衛生、資源以及公民安全和公共秩序等社會生活各個領域，許可的形式包括頒發許可證、執照、資質證、資格證、準許證、特許證、登記證等證書形式，還包括審批、核準。注冊等非證書形式。無論是證書形式還是非證書形式，非經許可，公民、法人或者其他組織就不能從事相應的活動，因此，依法取得許可是公民、法人或者其他組織的權利。如果符合條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的，公民、法人或者其他組織可以申請復議。需要注意的是，目前我國還沒有對于行政許可的法律，所以行政許可工作還不規范，存在一些問題，行政許可的形式較多，本項規定只列舉了行政許可的一些基本形式，對沒有列舉的其他行政許可形式，公民也可以申請復議。
九、未履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的行為
人身權利是指沒有直接經濟內容，與公民人身相關的權利，它包括人格權和身份權。其中人格權包括姓名權、名譽權、榮譽權、肖像權等。財產權是指有一定物質內容，直接體現為經濟利益的權利，主要包括所有權及其他物權、債權和知識產權等。受教育權是指公民達到一定年齡并具備可以接受教育的智力時，通過學校或者通過其他教育設施和途徑學習科學文化知識的權利。人身權利、財產權利和受教育權利都是受憲法保護的公民權利。我國還制定了一系列法律、行政法規，作出了更具體的規定，將保護公民、法人或者其他組織的人身權利、財產權利或者受教育權利的職責具體落實到不同的行政機關，如保護人身權利、財產權利主要是公安機關的職責，保護受教育權利主要是教育行政部門的職責等。公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，屬于行政不作為，可以申請行政復議。
十、行政機關不依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費的行為
撫恤金是公民因公或因病致殘或死亡時，由本人或其家屬依法領取的生活費用。我國的撫恤金主要有兩種，一種是遺屬撫恤金，發放對象為革命烈士、因工犧牲或某些特殊原因死亡人員的家屬；一種是傷殘撫恤金，發放對象是因工致傷、致殘者本人。社會保險金是公民在失業、年老、疾病、生育、工傷等情況發生時，向社會保障機構申請發放的社會救濟金。社會保險金包括養老保險金、失業保險金、醫療保險金、工傷保險和生育保險金。目前，我國的社會保險制度正在建立之中，各項保險制度還不健全。最低生活保障費是向城鎮居民發放的維持其基本生活需要社會救濟金。建立最低生活保障線制度是現代社會保障制度的重要組成部分，是維護社會穩定的防線。各地根據本地區的經濟發達程度和生活水平確定一個最低生活保障線的標準，達不到最低生活保障線的，可以向有關行政機關申請發放最低生活保障費。到1998年5月底，全國建立最低生活保障線制度的城市達到400多個。目前，最低生活保障費主要是由民政部門發放的。無論是撫恤金、社會保障金，還是最低生活保障費，都是公民生活需要的社會保障，行政機關沒有依法發放的，都可以申請行政復議。
十一、其他具體行政行為
前十項規定具體列舉了可能侵犯公民權利的具體行政行為，但未必全面，還可能出現其他侵犯公民權利的具體行政行為。本項的規定是為了彌補前十項列舉不全面可能帶來的遺漏，是一項兜底性規定，其目的是為了更好地保護公民、法人或者其他組織的合法權益。它表明只要公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，都可以申請復議。
第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：
（一）國務院部門的規定；
（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；
（三）鄉、鎮人民政府的規定。
前款所列規定不含規章。規章的審查依照法律、行政法規的規定實施。
【釋義】 本條是關于對抽象行政行為的申請審查的規定。
本條所稱的“規定”是指行政機關發布的具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件，也就是行政機關的抽象行政行為。為了表述方便，以下談到“規定”時，一般使用“規范性文件”或“抽象行政行為”的概念。
根據我國憲法和有關法律的規定，行政機關有權作出抽象行政行為，具體權限是：國務院根據憲法和法律，有權規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；國務院各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章；縣級以上地方各級人民政府可以規定行政措施，發布決議和命令；省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的市的人民政府，還可以根據法律和國務院的行政法規制定行政規章。鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令。抽象行政行為作為行政機關行使行政權的一種方式，無論是制定行政法規、規章，還是發布其他具有普遍約束力的決定、命令，對加強行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應當看到抽象行政行為在實踐中也還存在一些問題，損害了公民的合法權益，影響了法制的權威和統一。如規范性文件之間發生沖突的現象時有發生；一些部門、地方受利益驅動，通過制定規范性文件搶權力，爭利益，亂發文件，違法規定審批、發證、罰款、收費，嚴重損害了公民的權利，群眾反映強烈。但是，現行行政復議制度規定的申請復議的范圍是具體行政行為，明確排除了對抽象行政行為的復議審查，公民權益受到損害，不能通過行政復議獲得救濟。而根據行政訴訟法，法院也無權審查抽象行政行為是否合法。因此，對抽象行政行為造成的損害，從相對人這一方沒有一個啟動的機制。國務院提交的行政復議法（草案）也沒有將抽象行政行為納入復議的范圍，其理由是：按照憲法和有關法律規定，縣級以上各級人民政府有權撤銷所屬部門和下級人民政府不適當的決定。命令；國務院和各省、自治區、直轄市還就行政機關發布的決定、命令等文件的審查制度作了具體規定。只要縣級以上人民政府嚴格履行職責，抽象行政行為存在的問題是可以解決的。同時，解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為存在的在復議權限、程序和法律后果上不大一樣，很難適用行政復議制度。還有人認為，抽象行政行為不是針對具體的人作出的，不會直接侵害個人的權利，它只有通過具體行政行為才會產生危害后果，因此，公民通過對具體行政行為的復議，就可以保護自己的合法權益。但是，在征求意見的過程中，多數同志都認為，抽象行政行為與具體行政行為密不可分，抽象行政行為是具體行政行為的依據和源頭，要糾正違法和不當的具體行政行為，有必要正本清源，從源頭開始審查和糾正；現行制度中對抽象行政行為的監督機制雖然存在，但是沒有很好地發揮作用，基本上是有備案而無審查，實際工作中違法的抽象行政行為通過監督機制被撤銷的很少。一些地方、部門亂發文件、亂收費、亂集資的現象，以權謀私等侵犯公民利益的問題嚴重，公民的合法權利無法得到保障。行政復議不僅僅是行政機關的內部監督機制，也是公民權利的救濟途徑，既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權益，應當給公民一個權利救濟的途徑；而且抽象行政行為適用的范圍廣，涉及的對象多，一旦抽象行政行為違法，它的危害也大。允許對抽象行政行為申請復議，讓公民享有復議申請權，和現行的備案制度并不矛盾，從長遠看，也是社會進步的標志。因此，應當將抽象行政行為納入行政復議范圍。行政復議法采納了多數人的意見，規定公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規章以下的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審理申請。這一規定有以下兩層含義：
一、對哪些規定可以提出審查請求
行政機關制定的具有普遍約束力的規定的范圍很廣，包括國務院制定的行政法規、規章以及規章以下規范性文件。但是，納入復議審查的只是規章以下的規范性文件，排除了對行政法規和規章的復議審查。這是考慮到行政法規是由國務院制定的，層次較高，對國務院制定的行政法規、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權。規章是由國務院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務院批準的較大市的人民政府制定的，根據國務院的《法規規章備案規定》，它有一套比較嚴格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題。現在出現問題多的是規章以下規范性文件。因此，本條的規定公民、法人或者其他組織認為規章以下的規范性文件不合法的，才可以提出審查請求，沒有規定可以對行政法規和規章根據申請復議審查。規章以下的規定性文件指本條所列舉的國務院部門的規范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規范性文件以及鄉、鎮人民政府的規定。公民、法人或者其他組織申請行政復議時，行政機關發現規章的規定與法律、法規不一致時，其審查處理辦法仍然依照現行的規章審查制度處理。
二、公民、法人或者其他組織認為規定不合法的，如何提出審查申請
行政機關制定的具有普遍約束力的規定是對不特定的人或事作出的，如果不具體適用到具體的人或事，它并不能產生現實的危害，公民、法人或其他組織如果認為它們違反了法律，可以通過其他途徑提出和解決。本法規定能夠提出審查請求的只是受依據該規范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。這樣規定也能夠避免行政機關陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨就規范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政行為提出復議申請時，一并提出。也就是說可以在對具體行政行為提出復議申請時附帶性提出對規范性文件的審查請求。
第八條 不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。
不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
【釋義】 本條是關于不屬于行政復議范圍的規定。
根據行政復議法的規定，對行政機關的下列行為，不能申請復議：
一、行政處分或者其他人事處理決定
行政處分是行政機關對違法、違紀的國家公務員所給予的懲戒。根據《國家公務員條例》的規定，國家公務員對有違紀行為，尚未構成犯罪的，或者雖然構成犯罪但是依法不追究刑事責任的，應當給予行政處分。行政處分分為警告、記過、記大過。降級、撤職、開除。給予國家公務員行政處分，依法分別由任免機關或行政監察機關決定。其他人事決定是指除行政處分外，行政機關在內部人事管理活動中，對國家公務員個人作出的具體人事處理決定，它包括公務員定級、考核等次、降職、免職、回避、晉級、增資、辭職、辭退以及退休等涉及其個人權益的決定。行政處分以及其他人事處理決定屬于行政機關的內部行政行為，而行政復議法的目的是解決行政機關在行使行政權的過程中與管理相對人之間產生的行政爭議，是為管理相對人提供的一項權利救濟途徑，是解決外部行政行為爭議的一項法律制度。外部行政行為引起的爭議與內部行政行為引起的爭議在性質、內容等方面都有所不同，因此，在處理機關、程序和后果等方面都不一樣，它們適用不同的法律。行政復議法將行政處分和其他人事處理決定不服的，排除在行政復議范圍之外，并不是說國家公務員的合法權益不受法律保護，而是有關法律、行政法規已經有相應的規定，如 1957年全國人大常委會批準，國務院頒布的《國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》中規定，國家行政機關工作人員對所受紀律處分不服的時候，應該在接到通知后一個月內，向處理機關要求復議，并且有權直接向上級行政機關申訴。根據國家公務員條例的規定，國家公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起三十日內向原處理機關申請復核，或者向同級人民政府人事部門申訴，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監察機關申訴。因此，不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不需要通過行政復議法尋求救濟。這里的法律、行政法規主要是指1957年全國人大常委會通過并由國務院頒布的《國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》、1997年5月全國人大常委會通過的《行政監察法》和1993年4月國務院頒布的《國家公務員暫行條例》。
二、不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理
傳統的理論認為行政權不應干預民事活動，民事爭議引起的爭議應當由社會中介組織或司法機關作出裁決。但是，隨著社會事務的復雜化，行政權干預社會生活的廣度和深度都在增加。這是行政權擴張的表現，也是社會發展的需要。雖然法學理論工作者對此持謹慎的態度，但行政權對民事活動的干預已是不爭的事實，而且還有進一步發展的趨勢。尤其是在我國，行政權對民事活動的干預有其歷史基礎和現實需求。許多法律、法規都規定了行政機關可以對民事糾紛作出調解或處理。行政機關對民事糾紛作出的調解或處理是解決民事糾紛的方式之一，但不是最終，也不是最主要的方式，當事人不服的還可以向法院提起訴訟。因此，為了盡快解決民事糾紛，行政復議法將不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理排除在復議范圍之外。
這里應當指出，國務院提請審議的行政復議法草案規定，不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，向人民法院提起“民事訴訟”。一些同志認為，有的行政機關作出的調解決定具有一定的約束力，并要求當事人履行，因此，簡單地規定向法院提起的訴訟一律為民事訴訟不盡合理，所以在修改中刪去了“民事”二字。依照行政復議法的規定，公民、法人或者其他組織不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，在向人民法院提起訴訟時，一是可以由當事人決定是提起民事訴訟還是行政訴訟，也可以由法院決定由民事審判庭負責審理，還是由行政審判庭負責審理。
關于行政機關對民事糾紛作出的調解問題。這里的調解，是指行政機關主持的，以法律、法規為依據，以自愿為原則，通過說服教育，促使民事爭議雙方互諒互讓，達成協議的一種活動。它與民間調解和司法調解一起構成具有中國特色的調解制度。對解決民事爭議、平息社會矛盾和維護安定團結等方面發揮著重要作用。目前，關于行政調解沒有統一的法律規定，因此，實踐中的行政機關對哪些民事糾紛可以進行調解，是根據需要靈活進行掌握的，實踐中出現較多調解有：基層行政機關對民事糾紛的調解，如農村鄉政府、城鎮街道辦事處的司法助理員、民政助理員等主持的調解；行政主管機關在處理民事糾紛時給予的調解，如勞動行政部門對勞動爭議的調解等。也有一些單行法律、法規規定了行政調解，如《治安管理處罰條例》第五條規定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀財物等違反治安管理行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理。行政調解是實踐中解決民事爭議的一種便捷方式，調解的結果要靠雙方當事人自覺自愿的遵守執行，對當事人沒有法律約束力，當事人不執行調解協議的，不能強制執行。因此，它并不是嚴格意義上的行政行為，當事人對調解協議不服的，可以通過向法院提起訴訟或者向仲裁機構申請仲裁，不能向上級行政機關申請復議。
關于行政機關對民事糾紛作出的其他處理。這里的“其他處理”是指什么，法律沒有明確。一般認為，行政機關對民事糾紛作出處理是指行政裁決。1994年通過的《中華人民共和國仲裁法》實施以后，行政仲裁變為民間仲裁，仲裁與訴訟的關系上，仲裁法確定了“或裁或審”的原則，對仲裁決定不服的不能起訴。因此，這里的其他處理不包括行政仲裁。行政裁決是指行政機關作為第三方，依照法律的規定解決與合同無關的民事糾紛的活動。與行政調解相比，行政裁決具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，對行政裁決不服的，還可以向法院提起訴訟。對行政裁決是否可申請復議，理論界有不同看法，贊成可以申請復議的認為，行政機關對民事爭議的處理行為，體現了行政機關的意志，具有法律效力，屬于行政決定的一種，應當允許當事人對處理決定不服的申請復議。對行政裁決不能申請復議的理由是，行政機關對民事糾紛作出處理決定沒有最終的法律效力，民事糾紛最終需要由法院作出裁決，如果允許對行政裁決進行復議，可能會拖延民事糾紛的解決。因此，根據行政復議法的規定，對行政裁決不服的，不能申請行政復議，只能向法院提起訴訟。
根據現行的法律、法規的規定，行政裁決主要適用于對土地、草原、水面、灘涂等自然資源的所有權或使用權爭議和對專利、商標等知識產權爭議，此外，《治安管理處罰條例》、《食品衛生法》、《藥品管理法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《郵政法》、《醫療事故處理辦法》等法律、法規也規定了行政裁決。對有的行政裁決可以申請復議，如對自然資源的所有權或使用權爭議的裁決，公安機關對賠償損失和負擔醫療費用的裁決；對下列行政裁決，不能申請復議：
第一，有關專利權的民事糾紛。有關專利權的民事糾紛有兩種情況，一種是專利侵權糾紛，就是未經專利權人的許可，實施其專利。根據《專利法》第六十條的規定，未經專利權人許可，實施其專利的侵權行為，專利權人或者利害關系人可以請求專利管理機關進行處理。當事人對專利機關的處理不服的，可以向人民法院起訴；另一種是專利權的使用費糾紛。根據專利法的規定，對不履行專利法規定的有關義務的專利權人由國家強制許可他人使用。根據該法第五十七條的規定，取得實施強制許可的單位或者個人應當付給專利權人合理的使用費，其數額由雙方商定；雙方不能達成協議的，由專利局裁決。對裁決不服的，專利權人可以向人民法院起訴。
第二，有關商標權的民事糾紛。商標權是一種具有財產性質的工業產權，商標權是商標所有人的專有權，根據《商標法》的規定，非經商標所有人的許可，不得擅自在同一種商品或者類似商品上使用與其注冊商標相同或者近似的商標、不得銷售明知是假冒注冊商標的商品、不得偽造、擅自制造他人注冊商標或者銷售偽造、擅自制造的注冊商標標識。有上述情形的，被侵權人可以向縣級以上工商行政管理部門要求處理，有關工商行政管理部門有權責令侵權人立即停止侵權行為，賠償被侵權人的損失。
此外，行政機關根據《郵政法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《藥品管理法》、《食品衛生法》、《大氣污染防治法》。《醫療事故處理辦法》等所作的關于民事糾紛的處理，也不能申請復議，只能向法院提起訴訟。
