一、制定背景
建立包容審慎的監管制度，是一場從理念到體制機制的深刻變革，是深化“放管服效”改革的重要舉措，是面對新經濟業態、新技術發展下對現有監管規則的革新優化，同時也是適應當前執法實際需求的必要之策。
為適應新需求，國家將建立包容審慎監管理念納入《中華人民共和國行政處罰法》《優化營商環境條例》等法律法規，要求政府及其部門依法實施。2020年以來，國務院和省政府分別通過深化“放管服效”改革優化營商環境等會議對包容審慎監管先后作出重要指示，要求實施柔性監管、智慧監管，探索開展“沙盒監管”、觸發式監管等包容審慎監管試點。2021年省政府印發《關于做好復制推廣自由貿易試驗區第六批改革試點經驗工作的通知》（晉政辦發〔2021〕10號）將“多領域實施包容免罰清單模式”列為我省復制推廣的主要內容，省司法廳對制定包容免罰清單工作明確了具體要求。
二、起草過程
清單的調研起草工作，具體分為以下幾個階段：
一是充分學習研究，引進他山之石。我們對新修訂處罰法中規定的三種不予處罰裁量情形進行解剖學習和深入研究，明確了制定依據和方向。收集了上海、湖北、浙江自貿區、甘肅、重慶等10余個省市的免罰事項清單進行了分析研究。
二是匯集共智，“四上三下三改”擬定事項清單。省局各處室四次向牽頭處室法規處上報建議、意見，法規處三次修改草稿并先后三次全面征求各處室、各地市的意見，對反饋回來的41條意見建議全采納的28條，部分采納的6條，不予采納7條（不采納原因主要包括要求增加不合理的免罰條件、要求刪除依法應免罰的事項等），作了三次較大的修改。最終形成總共81項的《山西省市場監管領域包容免罰清單（試行）》（審議稿）。
三、主要內容
此次印發文件包括兩部分，第一部分是印發通知，明確了清單使用規范及注意事項。第二部分作為附件是清單的本體內容，包含12類81件免罰事項。文件政務公開屬性為主動公開。
（一）免罰事項的性質
按照行政處罰法對裁量范圍內不予處罰事項的界定，本清單包含三種不同性質的免罰事項：
第一種是法律、法規及規章明確規定的，需要先責令改正，后進行處罰的事項，共有39項。第二種是違法行為輕微，及時改正，未造成危害后果的事項，共有4項。第三種是屬于首次違法，危害后果輕微，及時改正的事項，共有38項。
（二）免罰事項的類型
考慮到檢索的便利性，清單按照不同執法領域分類排列，具體包括：
產品質量11項（第1-11項）
價格監管1項（第12項）
網絡監管12項（第13-24項）
傳銷監管1項（第25項）
知識產權5項（第26-30項）
登記注冊8項（第31-38項）
食品安全15項（第39-53項）
廣告監管8項（第54-61項）
特種設備2項（第62-63項）
計量監管11項（第64-74項）
認證認可5項（第75-79項）
標準監管2項（第80-81項）
四、主要特點
我省市場監管領域包容免罰清單主要有以下特點：
（一）規則明晰，操作性強。清單依據國家總局和全國人大立法專家的解釋答復，明確了“首次違法”的認定標準， 對“如何認定首次違法”、“不予處罰決定是否公開”、“免罰的同時怎樣作為”等具體執法事宜；全國首創提出在各級市場監管部門建立免罰臺帳和免罰主體記錄制度，準確把握免罰條件的適用，使清單的落實更具操作性和實效性。
（二）內容全面，富有力度。我省市場監管包容免罰清單在已發布的全國省級清單、我省省直部門清單中事項數量領先。從各省市場監管免罰事項上來看，上海28項，湖北68項，安徽53項、甘肅67項、江蘇43項、重慶71項，我們經全面梳理了涉及免罰條款的國家和我省法律法規規章60余部，共編入免罰事項81項，在全國省級市場監管部門已經發布的免罰清單中是領先的。這體現了我省市場監管部門深入轉變執法理念、建立包容審慎監管機制、促進優化營商環境的決心和舉措，為推動建立嚴格規范、公正文明、裁量有度的行政執法環境做出重要引導。
五、需要說明的問題
（一）堅持依法行政和風險最小化問題。考慮到這是我省市場監管領域首次發布免罰清單，秉持運行穩定、銜接順暢、執行有效的原則，根據各處室和各地市所提意見，同時考慮對社會危害程度小、罰款金額相對少的事項優先進行收納。有爭議或有疑問的事項，如將“馳名商標用于商品宣傳的違法行為”、“拒絕按照規定提供價格監督檢查所需資料或者提供虛假資料的違法行為”等，考慮到罰款金額高、主觀惡意大、公平競爭等因素，暫不納入本次清單。
（二）起草中對應當先責令當事人限期改正，逾期仍不改正才可以實施處罰的事項是否應納入清單，一直存在爭論。實際執法中對上述法律規定落實不到位，往往未經責令改正就直接處罰的現象時有發生，不僅違背立法初衷和法定程序，而且對市場主體的合法權益和營商環境影響較大。我們認為，將“先限期整改，不改正才處罰”類事項納入本清單，可以起到明確免罰和提醒督促、規范執法行為的作用，而且其他省市也大都列入了。因此，清單已將此類事項列入。
