各區(qū)應急管理局，市應急局機關各有關處室、局執(zhí)法總隊：
為落實《上海市堅持對標改革 持續(xù)打造國際一流營商環(huán)境行動方案》工作部署，結合本市安全生產(chǎn)治本攻堅三年行動，以“時時放心不下”的責任感和“事事心中有底”的行動力，用更精準、更高效、更智慧、更有溫度的舉措進一步完善本市應急管理部門負責的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，更好助力優(yōu)化營商環(huán)境，堅決維護城市運行安全，以高水平安全保障高質量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。
一、提升思想認識水平
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，深入學習貫徹習近平總書記關于應急管理、安全生產(chǎn)的重要論述和關于優(yōu)化營商環(huán)境的重要指示，堅持人民至上、生命至上，以法治化為基礎保障，對標國際國內(nèi)最高標準、最好水平，創(chuàng)新實施“信用+風險+科技+無接觸”安全監(jiān)管模式，全面推動應急管理部門負責的安全生產(chǎn)監(jiān)管“再上身段”，加快推進安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，率先推動安全生產(chǎn)工作由“他律”向“自律”轉段發(fā)展，當好“守夜人”、做好“店小二”，以“無事不擾、無處不在”的監(jiān)管服務營造安全可靠的發(fā)展環(huán)境。
堅持安全發(fā)展。正確把握發(fā)展和安全的關系，樹牢安全發(fā)展理念，統(tǒng)籌兼顧城市安全底線和營商環(huán)境高線，在做好有力有為監(jiān)管的同時，著力提升服務指導水平，以安全生產(chǎn)之善促營商環(huán)境之優(yōu)。
提高監(jiān)管質效。加強全過程監(jiān)管能力建設，提高行政審批改革與事中事后監(jiān)管協(xié)同推進水平，創(chuàng)新完善監(jiān)管服務方式，強化專業(yè)化隊伍建設，提升發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的強烈意愿和能力水平，全面增強監(jiān)管科學性、有效性、精準性。
強化科技賦能。緊密依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺、上海市統(tǒng)一綜合執(zhí)法系統(tǒng)等支撐，深入推進智慧應急數(shù)字底座建設，加強多元數(shù)據(jù)歸集和融合運用，拓展深化智慧監(jiān)管應用場景，為安全生產(chǎn)治理方式轉變提供有力支撐。
注重企業(yè)感受。推動有為政府和有效市場更好結合，踐行“有求必應、無事不擾”理念，校準衡量坐標，把企業(yè)獲得感作為重要評價標準。加強服務引導，強化宣傳說理，讓監(jiān)管目的和監(jiān)管效果可感可及，推動安全生產(chǎn)社會共治，打造城市安全共同體。
二、提升統(tǒng)籌執(zhí)法水平
堅持以計劃為主的應急管理執(zhí)法，規(guī)范、科學、有針對性地編制年度執(zhí)法計劃并有效組織實施，提高執(zhí)法整體性、前瞻性、系統(tǒng)性和可預見性。
（一）落實分類分級執(zhí)法。嚴格實施本市應急管理系統(tǒng)安全生產(chǎn)分類分級執(zhí)法的規(guī)定，強化以區(qū)為重心的執(zhí)法組織體系建設，原則上“一家企業(yè)對應一個層級執(zhí)法主體”，按照執(zhí)法管轄權限確定各層級的屬地監(jiān)管對象和監(jiān)管責任，防止市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級重復執(zhí)法檢查。
（二）強化執(zhí)法計劃統(tǒng)籌。強化年度執(zhí)法計劃對各種執(zhí)法檢查需求的通盤考慮、前瞻預判和應納盡納，合理安排重點單位檢查、重點抽查和一般檢查。重點單位檢查原則上每年進行1次全覆蓋式檢查。重點抽查聚焦重點時段、重點事項、重點任務，有效納入各類可預見的專項整治、專項行動、專項執(zhí)法，并為臨時性專項任務預留一定空間。一般檢查主要結合“雙隨機、一公開”方式開展。執(zhí)法計劃執(zhí)行中應盡量避免重復檢查，原則上每年對單個單位的執(zhí)法檢查不超過1次，確有需要的一般不超過2次。
（三）強化執(zhí)法信息公開。嚴格落實行政執(zhí)法公示制度，按照“誰執(zhí)法、誰公示、誰負責”的原則，在行政執(zhí)法的事前、事中、事后各環(huán)節(jié)，做到“應公示、盡公示”。提前公開年度執(zhí)法計劃，定期向社會公示下月執(zhí)法對象和執(zhí)法事項。推行“檢查碼”制度，在開展計劃檢查時全面通過“檢查碼”向相對人告知執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法結果等全流程信息。
三、提升精準執(zhí)法水平
著力推進精準監(jiān)管、高效執(zhí)法，結合安全生產(chǎn)信用評價，實施差異化監(jiān)管。突出監(jiān)管重點、優(yōu)化資源配置、完善針對性措施，實行“一企一策”“進一門、查多事”，突出對重大安全風險隱患的有效監(jiān)管。
（四）創(chuàng)新實施積分制管理。基于信息化系統(tǒng)，綜合考慮生產(chǎn)安全事故、行政處罰和事故隱患排查治理等情況，對監(jiān)管對象科學精準賦分，動態(tài)形成A、B、C、D四個等級的企業(yè)安全畫像，并與執(zhí)法計劃管理有效鏈接，分別實施對A級企業(yè)的“全量體檢”、對B級企業(yè)的“重點抽查”、對C級企業(yè)的“主動幫扶”和對D級企業(yè)的“無事不擾”。
（五）探索完善觸發(fā)式監(jiān)管。系統(tǒng)整合、深入分析日常監(jiān)管執(zhí)法數(shù)據(jù)，對存在有關安全風險監(jiān)測報警、行政審批備案超期、督查巡查發(fā)現(xiàn)存在問題隱患等情形實施“預警觸發(fā)式”執(zhí)法檢查，對存在舉報投訴、轉（交）辦等情形實施“事件觸發(fā)式”執(zhí)法檢查。
（六）優(yōu)化執(zhí)法過程規(guī)范。強化執(zhí)法事項和執(zhí)法相關技術標準的集成管理和精準運用。按照行業(yè)類型、專項類別、風險標簽等不同維度，形成常見執(zhí)法事項的模塊化生成和對表式執(zhí)行；按照行業(yè)特性、重點環(huán)節(jié)、風險點位等遞進邏輯，強化危化、工貿(mào)強制性安全生產(chǎn)標準的場景化匯聚和針對性實施。強化現(xiàn)場執(zhí)法檢查的規(guī)范化管理，執(zhí)法人員嚴格依照經(jīng)審批的《現(xiàn)場檢查方案》逐項開展執(zhí)法檢查，并在《現(xiàn)場檢查記錄》中逐項、客觀、全面記錄執(zhí)法檢查情況。
（七）全面推進執(zhí)法說理。充分保障當事人的陳述、申辯和聽證權，全面推行講清違法事實認定“事理”、講準適用法律法規(guī)“法理”、講明行使自由裁量權“道理”、講透是否采納當事人陳述申辯意見“情理”的“四理說清”制度。
四、提升協(xié)同監(jiān)管水平
堅持整體政府理念，加強應急管理部門與其他執(zhí)法部門、街鎮(zhèn)之間的監(jiān)管協(xié)同，穩(wěn)步推進“綜合查一次”模式。強化綜合協(xié)同監(jiān)管和信息系統(tǒng)支撐，提高危險化學品全鏈條監(jiān)管能力。
（八）完善跨部門聯(lián)合檢查。各級應急管理部門要主動對接消防救援機構，持續(xù)推進危險化學品重大危險源消地協(xié)同聯(lián)合執(zhí)法。會同市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門和消防救援機構，開展以危險化學品生產(chǎn)單位為主的工業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)“雙隨機、一公開”跨部門聯(lián)合執(zhí)法。推動強化安全生產(chǎn)巡查、考核的協(xié)同聯(lián)動，聯(lián)合住房建設、交通運輸、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城管執(zhí)法等部門共同開展督導檢查。
（九）深化層級協(xié)同監(jiān)管。強化市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級的執(zhí)法聯(lián)動和計劃銜接，上級部門要針對下級部門可能存在的“查而不實、查而不清、查而不改”問題，在執(zhí)法計劃重點抽查范圍內(nèi)安排對下級部門負責監(jiān)管單位的督導式抽查；市級應急管理部門抽查區(qū)級應急管理部門負責監(jiān)管的單位，采取與區(qū)級應急管理部門聯(lián)合檢查方式進行的，該次檢查同步計入市、區(qū)兩級執(zhí)法計劃執(zhí)行情況，除發(fā)現(xiàn)問題后跟進復查的之外，區(qū)級應急管理部門原則上不再重復檢查。強化對街鎮(zhèn)安全生產(chǎn)檢查重點事項、工作流程的分類指引，推動區(qū)級應急管理部門動態(tài)掌握街鎮(zhèn)（功能區(qū)）年度監(jiān)督檢查計劃的實施進展，持續(xù)推進“查查銜接”“查罰銜接”機制的有效運行。
（十）推進危險化學品綜合監(jiān)管。圍繞“危險化學品綜合監(jiān)管一件事”研究制定危險化學品跨部門綜合監(jiān)管改革實施方案，依托“危險化學品出入庫信息管理系統(tǒng)”“上海市危險化學品全過程監(jiān)管信息系統(tǒng)”實現(xiàn)危險化學品監(jiān)管信息互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)匯聚。深化“一企一品一碼”應用，推行危險化學品追溯碼統(tǒng)一賦碼，逐步探索建立危險化學品追溯體系。全面推進許可企業(yè)危險化學品出入庫信息動態(tài)管理，推動相關信息與“上海市危險化學品全過程監(jiān)管信息系統(tǒng)”對接。
五、提升包容審慎監(jiān)管水平
堅持寬嚴相濟、法理相融的法治精神，堅持處罰與教育相結合，完善行政執(zhí)法裁量基準及其應用，優(yōu)化安全生產(chǎn)信用快速修復機制，進一步發(fā)揮激勵懲戒作用。
（十一）妥善執(zhí)行不予行政處罰制度。認真落實不予行政處罰的法定要求，全面準確把握《行政處罰法》第三十三條關于輕微不罰、首違不罰、無主觀過錯不罰的規(guī)定，重點關注企業(yè)日常安全管理體系建設和運行良好、能夠自查發(fā)現(xiàn)事故隱患并有效整改治理等情形，加強辦案指引和案例指導，探索細化不予、免予處罰適用情形和辦案流程，形成企業(yè)能夠依法主張、執(zhí)法人員能夠知法善用的法律效果。
（十二）有效實施行政處罰裁量基準。嚴格按照法律規(guī)定和違法事實實施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。堅持過罰相當、綜合裁量，加大裁量基準實施力度，對違法行為從安全風險、違法情節(jié)和方式、危害后果和社會影響、過錯程度、改正程度和配合執(zhí)法態(tài)度等多維度，綜合分析、判斷、確定行政處罰種類、幅度的具體適用。
（十三）統(tǒng)籌完善信用修復機制。研究制定本市應急管理部門安全生產(chǎn)信用分類分級管理制度和長三角應急管理部門安全生產(chǎn)信用聯(lián)合激勵懲戒制度，深化長三角應急管理部門安全生產(chǎn)信用管理協(xié)作和管理效能。優(yōu)化安全生產(chǎn)信用修復機制，推行事故整改防范措施、處罰信息、信用修復等“多書同達”，引導幫扶企業(yè)主動申請信用修復，視情終止公示。推進以專用信用報告代替有無違法記錄證明，讓數(shù)據(jù)多跑路、企業(yè)少跑腿，減輕企業(yè)負擔。
六、提升審批服務水平
深化應急管理行政審批制度改革，優(yōu)化業(yè)務流程、創(chuàng)新服務模式、拓寬服務渠道，持續(xù)提升服務深度、廣度、精細度，整體優(yōu)化線上線下服務宣介，讓企業(yè)、群眾收得到、看得懂、用得上。
（十四）優(yōu)化審批受理服務。依托“一網(wǎng)通辦”嚴格實施行政許可、行政備案事項清單制度，完善實施規(guī)范和辦事指南，完善全程網(wǎng)辦。簡化申請材料，本市政府部門已核發(fā)的材料原則上一律免于提交，能夠提供電子證照的原則上一律免于提交實體證照。壓縮辦理時間，行政許可平均承諾辦理時限較法定時限減少60%，推進危險化學品安全生產(chǎn)許可證等事項的簡易變更、補辦證書、申請注銷等業(yè)務在受理當日辦結。探索實施危險化學品經(jīng)營（倉儲）許可證新增品名等事項的審批流程簡化和服務優(yōu)化，完善事中事后監(jiān)管。
（十五）提升政務服務水平。聚焦特種作業(yè)人員操作證復審等高頻事項，推行“到期提醒”服務；優(yōu)化智能申報預填和人工幫辦服務，全面提升“首辦成功率”。推進線下服務窗口標準化建設，開展領導干部幫辦，開設“辦不成事”專窗，打造有溫度的“面對面”服務。深化以評促改，加強“好差評”數(shù)據(jù)分析處理，通過解決一個訴求帶動破解一類問題、優(yōu)化一類服務。
（十六）拓展政策觸達渠道。圍繞“一件事”“一類事”，推進“危險化學品行政許可、進口危險化學品通關、安全生產(chǎn)考核發(fā)證、安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查”等事項的政策集成發(fā)布，制訂政策公開解讀指南，加強規(guī)則解讀和案例指導。
七、提升社會共治水平
牢固樹立和踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”理念，健全多元治理格局，加強政府監(jiān)管合規(guī)引導，明確執(zhí)法檢查標準，提升企業(yè)自我安全管理意愿和能力，有效發(fā)揮保險預防功能，強化安全生產(chǎn)社會共治。
（十七）加強合規(guī)引導。制定清晰明確、統(tǒng)一規(guī)范的企業(yè)安全生產(chǎn)重點法規(guī)標準合規(guī)指引，著力推進安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查標準的政府、企業(yè)雙向銜接，引導企業(yè)加強自身安全合規(guī)建設，促進行政執(zhí)法檢查和企業(yè)內(nèi)部檢查同頻共振、雙向互認、同向發(fā)力。
（十八）推動強化自主管理。鼓勵企業(yè)集團加強內(nèi)部安全管理監(jiān)督，建立健全對下屬企業(yè)、關聯(lián)企業(yè)的安全督察、安全審計等制度并有效實施。鼓勵企業(yè)集團與應急管理部門以信息化系統(tǒng)聯(lián)動方式對接安全管理監(jiān)督數(shù)據(jù)，凡發(fā)現(xiàn)下屬企業(yè)、關聯(lián)企業(yè)問題隱患、如實報告并有效推動整改的，如該單位不屬于執(zhí)法計劃的重點單位范圍，應急管理部門一般不重復對該單位進行“重點抽查”和“主動幫扶”檢查。
（十九）完善保險預防機制。強化安全生產(chǎn)責任保險在安全風險防范、隱患排查治理等方面的作用，擴大安全生產(chǎn)責任保險覆蓋面，鼓勵非強制范圍企業(yè)按需自主購買安全生產(chǎn)責任保險。推動安全生產(chǎn)責任保險預防服務功能的優(yōu)化提升，支持保險機構依法提供風險評估、隱患排查、安全評價等“安全體檢”服務，探索保險機構“安全體檢”與行政執(zhí)法檢查情況的互通互認。
八、提升科技賦能水平
深入實施“智慧應急”戰(zhàn)略，建強應急管理科技支撐，深化拓展技術應用，促進多元數(shù)據(jù)融合和多場景應用，推動監(jiān)管服務手段升級、方式創(chuàng)新、效能提升，讓監(jiān)管更加智能、更加精準、更加透明。
（二十）加強基礎信息設施建設。按照“部市統(tǒng)籌建設，區(qū)局整合應用”原則，堅持市區(qū)兩級“智慧應急”集約化建設與一體化應用。梳理完善應急管理數(shù)據(jù)資源體系，加強數(shù)據(jù)動態(tài)管控和全生命周期管理，打破“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”，運用數(shù)字孿生等技術深化危險化學品安全生產(chǎn)風險監(jiān)測預警系統(tǒng)應用。
（二十一）深化數(shù)據(jù)與業(yè)務融合。統(tǒng)籌推進“技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合”，有效賦能應急管理領域“數(shù)治+智管”。探索實現(xiàn)全市范圍危險化學品類區(qū)塊鏈系統(tǒng)全覆蓋、危險化學品跨部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、融合共享，打通部門監(jiān)管堵點、相互賦能。
（二十二）拓展智慧監(jiān)管場景。探索推行遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管等非現(xiàn)場智慧監(jiān)管方式，有效發(fā)揮非現(xiàn)場方式在發(fā)現(xiàn)違法線索、開展行政指導等方面的作用。對非現(xiàn)場方式能夠實現(xiàn)預期監(jiān)管目的和效果的，優(yōu)先采用非現(xiàn)場方式。未按法定程序經(jīng)法制、技術審核、檢定的監(jiān)控設備，不得收集固定違法事實用于行政處罰。
九、提升隊伍專業(yè)水平
持續(xù)推進人才強安建設，著力打造高素質專業(yè)化監(jiān)管執(zhí)法隊伍，創(chuàng)新完善監(jiān)管執(zhí)法能力塑造提升機制。規(guī)范第三方檢查的準入和過程管理，統(tǒng)一工作標準和手勢，加強規(guī)范指導。
（二十三）突出執(zhí)法隊伍專業(yè)化建設。堅持實踐導向、突出專業(yè)特色，組織編寫監(jiān)管人員業(yè)務實操培訓手冊，完善入職培訓、復訓等培訓機制，發(fā)揮以老帶新作用，探索完善執(zhí)法模擬等形式，組織開展執(zhí)法大比武等活動，著重提高執(zhí)法人員熟練掌握運用有關安全標準的專業(yè)技術能力，推動執(zhí)法人員安全技術平均水準5年內(nèi)達到相當于中級注冊安全工程師水平。探索完善跨層級、跨區(qū)域、跨部門交流機制，加強人員多崗位鍛煉、多技能訓練，完善符合執(zhí)法規(guī)律、特點的考核評價體系。
（二十四）加強綜合精細指導。制定并落實典型執(zhí)法案例定期報告制度，健全案例篩選、評查、反饋、報送機制。區(qū)級應急管理部門辦理的行政執(zhí)法案件全部通過信息化系統(tǒng)向市級應急管理部門匯總。加強案例研究分析，細化執(zhí)法類案指引，健全執(zhí)法爭議協(xié)調機制，加強對復雜疑難案件辦理的指導。強化對區(qū)級應急管理部門執(zhí)法的系統(tǒng)指引，加強對街鎮(zhèn)安全生產(chǎn)檢查的分類指導。
（二十五）嚴格規(guī)范第三方管理。按照“誰使用、誰負責”的原則，完善安全生產(chǎn)技術服務機構、專家學者、專業(yè)人士等第三方參與監(jiān)管工作的遴選、管理和退出制度，明確與所需的技術服務相適應的技術條件、人員資格、工作職責、行為規(guī)范、考核獎懲、違約清退等事項。強化對第三方日常行為的規(guī)范，不得允許第三方單獨開展行政執(zhí)法性質的檢查，不得放任第三方利用參與行政監(jiān)管的便利謀取經(jīng)濟利益。第三方協(xié)助執(zhí)法檢查、參與行政指導時所提出的意見建議，應當向企業(yè)明示屬于推薦性質還是強制性質，應當闡明所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標準條款；強制要求企業(yè)整改的，應當由監(jiān)管人員復核確認并依法出具相關執(zhí)法文書。
十、提升組織保障水平
深刻認識優(yōu)化安全生產(chǎn)監(jiān)管的重要意義，堅持整體謀劃、守正創(chuàng)新、統(tǒng)籌組織、集聚資源、強化評估，聚焦重點領域、關鍵環(huán)節(jié)，抓細抓實各項任務，確保工作落地見效。
（二十六）加強組織監(jiān)督保障。各級應急管理部門要切實轉變觀念，善于統(tǒng)籌協(xié)調，認真研究制定工作落實推進方案，創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，以精準、智慧、高效、優(yōu)質的監(jiān)管服務履職盡責、擔當作為，做好優(yōu)化營商環(huán)境加法，提供高水平安全保障。市級應急管理部門加強組織統(tǒng)籌，與本意見同步出臺分工細則，細化分解工作項目、明確責任處室；具體工作事項已經(jīng)出臺制度文件的抓緊強化推進實施，未出臺制度文件的原則上在6月底前跟進出臺。強化執(zhí)行督促，把優(yōu)化安全生產(chǎn)監(jiān)管、助力營商環(huán)境工作納入安全生產(chǎn)巡查、考核重點，綜合運用跨區(qū)域交互檢查、實地監(jiān)督等方式加強執(zhí)法監(jiān)督，督促各項舉措落到實處、起到實效。
（二十七）完善協(xié)商宣傳機制。拓展應用“檢查碼”開展監(jiān)管效能評估，梳理、分析企業(yè)對執(zhí)法檢查行為的評價和反饋，及時跟蹤掌握企業(yè)對監(jiān)管的實際感受。持續(xù)開展走訪調研、平等對話和交流學習，做強安全生產(chǎn)合規(guī)講壇、安全生產(chǎn)沙龍等活動，濃厚政企平等交換意見、深入探討問題的氛圍。加強全媒體、多渠道宣傳推介，發(fā)揮本市應急管理矩陣宣傳疊加、放大效應，運用互聯(lián)網(wǎng)平臺、法治宣傳點等線上線下渠道，采取典型案例、政策解讀、短視頻、動漫等多形式，推動監(jiān)管服務舉措全面觸達企業(yè)。
（二十八）凝聚協(xié)同創(chuàng)新合力。在堅守安全發(fā)展底線前提下，鼓勵區(qū)級應急管理部門積極開展制度創(chuàng)新和實踐探索，加強典型經(jīng)驗做法總結報送，深化市-區(qū)、區(qū)-區(qū)交流互鑒，持續(xù)營造履職盡責、擔當作為的濃厚氛圍。執(zhí)行本意見開展監(jiān)管活動的情況，在市級應急管理部門牽頭開展的巡查考核、事故調查等相關工作中，作為履職盡責的重要考量。
上海市應急管理局
2024年5月6日
