廬陽區人民政府于2009年11月27日向本機關提出行政執法爭議協調申請，本機關依法予以受理。
申請單位廬陽區人民政府稱，該區范圍內淮河路、宿州路上一些“前店后坊”式現場制售食品的企業與經營戶沒有領取工商營業執照，原因在于質監、工商、衛生等部門均認為此類食品經營戶的許可證不屬自己核發權限，經營者辦不到許可證，導致其無法申領工商營業執照。廬陽區人民政府請求：協調認定“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶許可證核發的責任主體。
被申請單位市質量技術監督局答復稱，“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，應當由工商部門核發《食品流通許可證》，再辦理工商營業執照。理由是：（一）“前店后坊”式現場制售食品屬于流通領域，根據國家標準《國民經濟行為分類》（GB/T4754-2002）第65大類規定，“前店后坊”加工糕點、面包，屬于銷售中的零售業范圍，從事現做現賣活動的組織或個人是銷售商而不是食品生產加工者。（二）“前店后坊”雖有加工行為，但符合工商部門核發《食品流通許可證》的要求。（三）“前店后坊”不符合法律法規規定的食品生產許可條件，無法取得食品生產許可證；“前店后坊”式現場制售食品，也即現做現賣，不屬于質監部門監管的食品生產加工小作坊。
被申請單位市工商行政管理局答復稱，前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，應當先取得質監部門核發的食品生產許可證，再辦理工商營業執照。理由是：（一）根據《中華人民共和國食品安全法》第二十九條、《食品安全法實施條例》第二十條、國家工商總局《食品流通許可證管理辦法》第三條、安徽省工商局《食品流通許可證管理實施意見》以及安徽省質監局、安徽省工商局聯合下發的《關于辦理食品生產許可及營業執照有關問題的通知》（以下簡稱皖質發[2009]42號）等相關法律法規的規定，“前店后坊”式的小食品加工店不屬于食品流通許可證的發放范圍。（二）發放食品流通許可證目的是確保食品安全，而“前店后坊”的核心問題不在于賣，而在于后坊的加工。（三）食品加工前和加工過程中的原料采購、設備要求、添加劑使用等顯然不在流通許可范圍之內，必須由專業部門來做，憑工商人員現有的監管知識是根本達不到的。
經查，所謂“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，一般是指在同一固定門店，后面加工生產，前面銷售，這些食品經營企業和經營戶從業人員較少，主要從事低風險食品的現做現賣、現場制售。在《食品安全法》實施以前，食品加工經營企業、經營戶，不論是否屬于“前店后坊”，不論是否現場制售，均由衛生部門核發衛生許可證，再到工商部門辦理工商登記，領取營業執照。2009年6月1日起施行的《食品安全法》確立了按照食品生產、食品流通、餐飲服務等環節分段許可的原則。該法第二十九條第一款規定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。”但《食品安全法》以及《食品安全法實施條例》均沒有對食品生產領域和食品流通領域作出明確的界定，而對于“前店后坊”式現場制售食品企業來說，既有簡單的加工制作，又現場銷售流通，其行為貫穿了食品生產、食品流通等不同環節，此類經營模式的企業與經營戶在辦理工商登記前，由哪個部門實施許可，法律、行政法規未作明確規定。
《食品安全法》第二十九條第三款規定：“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。”但安徽省人大常委會至今尚未就此出臺地方性法規。2009年8月18日省質監局、省工商局聯合下發了《關于辦理食品生產許可及營業執照有關問題的通知》（皖質發[2009]42號），其中規定：食品生產者申請作為食品生產加工小作坊管理的，憑質監部門核發的《小作坊基本衛生條件核查合格告知單》，向工商行政管理部門申請辦理或變更營業執照。根據國家質監總局《關于進一步加強食品生產加工小作坊監管工作的意見》，食品生產加工小作坊是指固定從業人員較少，有固定生產場所，生產條件簡單，從事傳統、低風險食品生產加工（不含現做現賣）的沒有取得食品生產許可證的生產單位或個人。申請作為食品生產加工小作坊管理的是食品生產者，包括生產單位或個人，監管的對象是“產品”；而“前店后坊”式現場制售食品企業的主要特點是現做現賣，監管的對象是“商品”，因此也無法按照食品生產加工小作坊的模式發證和監管。
本機關認為，《食品安全法》實施以來，由于相關配套制度尚待健全，食品加工制作銷售的具體監管工作出現了一些新情況和新問題。有關部門在食品許可和監管職責劃分上存在不同認識是正常的，但是從維護經營者合法權益、保證食品安全、營造合肥良好發展環境的大局出發，各相關部門應當切實增強責任意識和服務意識，按照市政府確定的職責分工，做好過渡時期食品生產經營安全監管工作。
一、市人民政府有權依法確定各部門食品安全監督管理職責。《食品安全法》第五條第二款規定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。”因此，對于“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，在法律、法規未明確劃定職責分工的情況下，市人民政府可以確定其監督管理部門。
二、“前店后坊”式企業、經營戶現場制售食品的行為，按行業劃分歸屬零售業，宜列入食品流通環節予以許可和監管。國家統計局發布的《國民經濟行業分類》第65大類對零售業的定義非常明確：“指百貨商店、超級市場、......售貨攤等......。還包括在同一地點，后面加工生產，前面銷售的店鋪（如面包房）。”現做現賣的“前店后坊”在同一固定門店既生產加工又面向消費者銷售，依據《國民經濟行業分類注釋》“縱向一體化活動按照最終活動判斷行業類別”原則，應歸為食品銷售。
三、工商部門實施食品流通許可，不排除對食品流通環節中加工行為的審核。2009年7月30日施行的《食品流通許可證管理辦法》（國家工商行政管理總局令第44號）第九條規定了申請領取《食品流通許可證》的條件，其中第（一）項即規定“應當具有經營的食品品種、數量相適應的食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等場所”，該辦法已經將食品加工行為列入工商部門發放《食品流通許可證》的審核內容。因此，“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，雖然有生產加工行為，但符合工商部門核發《食品流通許可證》的要求。
基于以上分析，參考北京、銅陵、阜陽、南通等地做法，根據《合肥市行政執法爭議協調規定》（合政[2009]47號）第十五條的規定，本機關提出協調意見如下：
1、食品生產加工小作坊（包括以食品加工為主，有異處銷售食品行為的小作坊），經質監部門核發《小作坊基本衛生條件核查合格告知單》后，向工商行政管理部門申請辦理營業執照。
2、“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，加工的食品僅限在本店銷售，不提供現場就餐的，如單體蛋糕店、奶茶店等，由工商部門核發《食品流通許可證》和營業執照。
3、“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，加工的食品僅限于在店銷售，并提供就餐服務場所（提供簡單就餐座位的蛋糕房除外）的食品店，如早點店、小餐館等，經食品藥品監督管理部門核發《餐飲服務許可證》后，向工商行政管理部門申請辦理營業執照。
本次執法協調所確定的許可職責劃分，如與省人大常委會今后出臺的地方性法規不一致，或者與省政府、省編辦新確定的職責分工不一致，按地方性法規或者上級新規定執行。
二○一○年一月二十二日
申請單位廬陽區人民政府稱，該區范圍內淮河路、宿州路上一些“前店后坊”式現場制售食品的企業與經營戶沒有領取工商營業執照，原因在于質監、工商、衛生等部門均認為此類食品經營戶的許可證不屬自己核發權限，經營者辦不到許可證，導致其無法申領工商營業執照。廬陽區人民政府請求：協調認定“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶許可證核發的責任主體。
被申請單位市質量技術監督局答復稱，“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，應當由工商部門核發《食品流通許可證》，再辦理工商營業執照。理由是：（一）“前店后坊”式現場制售食品屬于流通領域，根據國家標準《國民經濟行為分類》（GB/T4754-2002）第65大類規定，“前店后坊”加工糕點、面包，屬于銷售中的零售業范圍，從事現做現賣活動的組織或個人是銷售商而不是食品生產加工者。（二）“前店后坊”雖有加工行為，但符合工商部門核發《食品流通許可證》的要求。（三）“前店后坊”不符合法律法規規定的食品生產許可條件，無法取得食品生產許可證；“前店后坊”式現場制售食品，也即現做現賣，不屬于質監部門監管的食品生產加工小作坊。
被申請單位市工商行政管理局答復稱，前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，應當先取得質監部門核發的食品生產許可證，再辦理工商營業執照。理由是：（一）根據《中華人民共和國食品安全法》第二十九條、《食品安全法實施條例》第二十條、國家工商總局《食品流通許可證管理辦法》第三條、安徽省工商局《食品流通許可證管理實施意見》以及安徽省質監局、安徽省工商局聯合下發的《關于辦理食品生產許可及營業執照有關問題的通知》（以下簡稱皖質發[2009]42號）等相關法律法規的規定，“前店后坊”式的小食品加工店不屬于食品流通許可證的發放范圍。（二）發放食品流通許可證目的是確保食品安全，而“前店后坊”的核心問題不在于賣，而在于后坊的加工。（三）食品加工前和加工過程中的原料采購、設備要求、添加劑使用等顯然不在流通許可范圍之內，必須由專業部門來做，憑工商人員現有的監管知識是根本達不到的。
經查，所謂“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，一般是指在同一固定門店，后面加工生產，前面銷售，這些食品經營企業和經營戶從業人員較少，主要從事低風險食品的現做現賣、現場制售。在《食品安全法》實施以前，食品加工經營企業、經營戶，不論是否屬于“前店后坊”，不論是否現場制售，均由衛生部門核發衛生許可證，再到工商部門辦理工商登記，領取營業執照。2009年6月1日起施行的《食品安全法》確立了按照食品生產、食品流通、餐飲服務等環節分段許可的原則。該法第二十九條第一款規定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。”但《食品安全法》以及《食品安全法實施條例》均沒有對食品生產領域和食品流通領域作出明確的界定，而對于“前店后坊”式現場制售食品企業來說，既有簡單的加工制作，又現場銷售流通，其行為貫穿了食品生產、食品流通等不同環節，此類經營模式的企業與經營戶在辦理工商登記前，由哪個部門實施許可，法律、行政法規未作明確規定。
《食品安全法》第二十九條第三款規定：“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。”但安徽省人大常委會至今尚未就此出臺地方性法規。2009年8月18日省質監局、省工商局聯合下發了《關于辦理食品生產許可及營業執照有關問題的通知》（皖質發[2009]42號），其中規定：食品生產者申請作為食品生產加工小作坊管理的，憑質監部門核發的《小作坊基本衛生條件核查合格告知單》，向工商行政管理部門申請辦理或變更營業執照。根據國家質監總局《關于進一步加強食品生產加工小作坊監管工作的意見》，食品生產加工小作坊是指固定從業人員較少，有固定生產場所，生產條件簡單，從事傳統、低風險食品生產加工（不含現做現賣）的沒有取得食品生產許可證的生產單位或個人。申請作為食品生產加工小作坊管理的是食品生產者，包括生產單位或個人，監管的對象是“產品”；而“前店后坊”式現場制售食品企業的主要特點是現做現賣，監管的對象是“商品”，因此也無法按照食品生產加工小作坊的模式發證和監管。
本機關認為，《食品安全法》實施以來，由于相關配套制度尚待健全，食品加工制作銷售的具體監管工作出現了一些新情況和新問題。有關部門在食品許可和監管職責劃分上存在不同認識是正常的，但是從維護經營者合法權益、保證食品安全、營造合肥良好發展環境的大局出發，各相關部門應當切實增強責任意識和服務意識，按照市政府確定的職責分工，做好過渡時期食品生產經營安全監管工作。
一、市人民政府有權依法確定各部門食品安全監督管理職責。《食品安全法》第五條第二款規定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。”因此，對于“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，在法律、法規未明確劃定職責分工的情況下，市人民政府可以確定其監督管理部門。
二、“前店后坊”式企業、經營戶現場制售食品的行為，按行業劃分歸屬零售業，宜列入食品流通環節予以許可和監管。國家統計局發布的《國民經濟行業分類》第65大類對零售業的定義非常明確：“指百貨商店、超級市場、......售貨攤等......。還包括在同一地點，后面加工生產，前面銷售的店鋪（如面包房）。”現做現賣的“前店后坊”在同一固定門店既生產加工又面向消費者銷售，依據《國民經濟行業分類注釋》“縱向一體化活動按照最終活動判斷行業類別”原則，應歸為食品銷售。
三、工商部門實施食品流通許可，不排除對食品流通環節中加工行為的審核。2009年7月30日施行的《食品流通許可證管理辦法》（國家工商行政管理總局令第44號）第九條規定了申請領取《食品流通許可證》的條件，其中第（一）項即規定“應當具有經營的食品品種、數量相適應的食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等場所”，該辦法已經將食品加工行為列入工商部門發放《食品流通許可證》的審核內容。因此，“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，雖然有生產加工行為，但符合工商部門核發《食品流通許可證》的要求。
基于以上分析，參考北京、銅陵、阜陽、南通等地做法，根據《合肥市行政執法爭議協調規定》（合政[2009]47號）第十五條的規定，本機關提出協調意見如下：
1、食品生產加工小作坊（包括以食品加工為主，有異處銷售食品行為的小作坊），經質監部門核發《小作坊基本衛生條件核查合格告知單》后，向工商行政管理部門申請辦理營業執照。
2、“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，加工的食品僅限在本店銷售，不提供現場就餐的，如單體蛋糕店、奶茶店等，由工商部門核發《食品流通許可證》和營業執照。
3、“前店后坊”式現場制售食品企業、經營戶，加工的食品僅限于在店銷售，并提供就餐服務場所（提供簡單就餐座位的蛋糕房除外）的食品店，如早點店、小餐館等，經食品藥品監督管理部門核發《餐飲服務許可證》后，向工商行政管理部門申請辦理營業執照。
本次執法協調所確定的許可職責劃分，如與省人大常委會今后出臺的地方性法規不一致，或者與省政府、省編辦新確定的職責分工不一致，按地方性法規或者上級新規定執行。
二○一○年一月二十二日
